Artigo

A pseudoReforma Tributária da PEC-45

    A aprovação da Reforma da Previdência em 2019 foi um passo decisivo, porém, ainda insuficiente para garantir equilíbrio financeiro à máquina pública federal e permitir a retomada da capacidade de investimento do Estado. Para 2020, outras duas reformas estruturantes de igual importância - e que por essa razão impõem um enorme desafio político -, a administrativa e a tributária, serão colocadas em marcha.

    Ainda é cedo para falar sobre a metodologia a ser adotada na Reforma Administrativa (suas principais medidas sequer foram detalhadas), mas, no que diz respeito à Tributária, algumas de suas vertentes foram discutidas e o governo já anunciou que ela será feita de forma segmentada, gradualmente. Essa decisão parece acertada tendo em vista a complexidade do sistema que temos hoje, e também considerando as diferentes esferas de Poder e de entes federados com inferência na questão – o que por si só exige um esforço político e um debate público muito maiores.

A reforma “parcelada” tomará como base algumas das propostas discutidas este ano, em especial a criação de um Imposto sobre Valor Agregado (reunindo cinco impostos e contribuições num só tributo), ideia que figura no principal Projeto de Emenda Constitucional em trâmite no Congresso sobre o Sistema Tributário - a PEC 45, da Câmara. O presente artigo é uma síntese de Parecer apresentado na Comissão de Direito Financeiro e Tributário do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB).

   

    O Imposto sobre Bens e Serviços - IBS

    A Proposta de Emenda Constitucional número 45 não é, a bem da verdade, uma proposta de "Reforma Tributária", e sim um projeto, com implicações constitucionais, para fundir três impostos e duas contribuições em um único tributo. Por não considerá-la uma "reforma" ampla, na melhor acepção do termo, utilizo aqui no texto a expressão entre aspas.

    Um projeto de "Reforma Tributária" implica a reformulação de todo o sistema, devendo contemplar, em minha opinião, como eixos norteadores, sete parâmetros: 1. A simplificação do sistema; 2. A ênfase tributária na renda e não na produção; 3. A defesa do princípio da não-cumulatividade; 4. A preservação da capacidade financeira do Estado; 5. A manutenção do pacto federativo; 6. O estímulo à produção e ao desenvolvimento; e 7. O respeito à progressividade em oposição à regressividade.

    A presente análise foca, em particular, a questão da ênfase tributária - por considerá-la mais importante no escopo da PEC-45 -, embora também discorrendo sobre outros parâmetros. De antemão, vale dizer que a proposta não parece ter a capacidade de atender ao menos a outros cinco parâmetros de aferição, quais sejam, a simplificação do sistema, a redução da carga, a não-cumulatividade, o pacto federativo e a progressividade.

    No que tange à simplificação do sistema, o que se percebe é que a fase de transição (dez anos) para o modelo de unificação dos cinco tributos (IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins) no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), previsto na PEC-45, é tão longa e as medidas e providências dela decorrentes tão complexas que talvez anulem ou reduzam o eventual efeito positivo no curto e no médio prazos. Tendo em vista a urgência de um sistema mais simples, o efetivo custo-benefício da unificação pode demorar a ser sentido, o que nos leva a questionar se, neste sentido, a proposta de fato representaria uma vantagem.

    A demora é ainda maior quando se trata de consolidar o novo modelo de repartição de receitas entre os entes federados. De acordo com o parágrafo 5º do art. 152-A, introduzido na Constituição pela proposta de reforma, a receita do IBS "será distribuída entre União, Estados e Municípios proporcionalmente ao saldo líquido entre débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente", nos termos da Lei Complementar que deverá ser aprovada visando a disciplinar a matéria. Pelo mecanismo de transição da unificação dos tributos, essa repartição só será plena e estará totalmente concluída no quinquagésimo ano a contar do ano de estabelecimento de alíquota de referência de cada ente, à luz do que estabelece o caput e o parágrafo 3º do art. 120 introduzido pela proposta no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

    Quanto à redução da carga, entendo que, diante do abismo fiscal que enfrentamos hoje no país, tal parâmetro só poderia estar presente caso houvesse uma compensação por meio de outras fontes de receita no curto prazo, o que não é o caso. Já no que tange a aplicação da não-cumulatividade, há sérias dúvidas se o modelo introduzido pela PEC-45 conseguirá preservar este princípio, embora faça menção expressa a ele entre os seus objetivos.

    No que diz respeito à manutenção do pacto federativo e o pretendido esvaziamento da "guerra fiscal", a dúvida é se não haverá disputas concorrenciais com efeitos deletérios sobre a receita entre estados e entre municípios, uma vez que a autonomia para estabelecer as alíquotas de sua competência, dentro da composição do IBS, está mantida - o que não poderia deixar de ser em respeito ao próprio princípio federativo. O mecanismo de composição e repartição de receitas do IBS, cuja incidência se dá em operações de naturezas distintas, que antes eram de responsabilidade de três impostos e duas contribuições, é por si só de difícil compreensão, devendo gerar dúvidas entre contribuintes e autoridades fiscais.

    Sobre a progressividade, o princípio guarda relação direta com a mudança da ênfase tributária, que, no caso do Imposto sobre Bens e Serviços introduzido pela PEC-45 sai da produção para o consumo. A ênfase da proposta está no consumo, desonerando a produção. Cabe ressaltar que Impostos de Valor Agregado (IVA), como é o caso do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), são, por definição, tributos cuja incidência recai sobre o consumo, ainda que o contribuinte seja o produtor, o prestador de serviços, o comerciante, o locador etc. Tal modelo não é em si negativo, haja vista que traz a vantagem de desonerar a produção, o que tem efeitos econômicos e sociais positivos.

    Contudo, para que um modelo com ênfase no consumo seja socialmente adequado (e isso vale, sobretudo, para um país com os níveis de desigualdade que temos no Brasil), é preciso que estabeleça de forma clara como se dará a compensação a famílias de baixa renda, posto que, com a ênfase no consumo, elas estão injustamente equiparadas ao contribuinte de maior poder aquisitivo. Ressalte-se que o IBS (a exemplo de todos os IVAs no Direito Tributário comparado), como o próprio autor da PEC reconhece em suas justificativas, não é ferramenta própria para políticas públicas.

    Neste sentido, vale salientar que, pela proposta, as alíquotas poderão variar entre os entes da Federação, respeitando o princípio federativo, mas não poderão ser diferenciadas em relação a produtos e serviços. Assim, não poderá haver, por exemplo, uma tarifa menor para as cestas básicas, que têm por finalidade o atendimento ao consumidor de baixa renda, que gasta quase a totalidade de seu salário com a sua subsistência. A alíquota final, com as devidas compensações de débitos e créditos tributários ao longo da cadeira, será de 1%.

    O próprio autor do projeto tenta se explicar, nas justificativas de sua proposta. Vejamos:

  "Isso não significa que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo. Para tanto, propõe-se um modelo em que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda. Este modelo seria viabilizado pelo cruzamento do sistema em que os consumidores informam o seu CPF na aquisição de bens e serviços (já adotados por vários Estados brasileiros) com o cadastro único dos programas sociais. Trata-se de um mecanismo muito menos custoso e muito mais eficiente do ponto de vista distributivo que o modelo tradicional de desoneração da cesta básica de alimentos".

    Notamos, pelo enunciado acima, que o deputado Baleia Rossi reconhece que o modelo introduzido pela PEC-45, ao transferir a ênfase tributária para o consumo, é regressivo - e por isso injusto. Porém, mesmo reconhecendo tal característica, não foi capaz de trazer para o corpo da Emenda Constitucional que propôs um mecanismo claro e bem estruturado para, conforme suas palavras, proteger da regressividade as "famílias mais pobres". Vale dizer que a regressividade é talvez um dos traços mais perversos do atual sistema tributário brasileiro e, sendo assim, um projeto que se pretende uma "Reforma" deveria enfrentar o problema apresentando uma solução consistente, o que não ocorre na PEC-45.

    Saliente-se que nada há de errado em se promover a desoneração da produção, eis que essa é também uma medida que traz avanços sociais, na medida em que estimula o setor produtivo (este, combalido por um ambiente hostil ao empreendedorismo), devendo figurar como eixo de qualquer reforma do sistema. Porém, a ênfase no consumo como forma de desonerar a produção não pode ser um "valor-princípio" absoluto, devendo ser compensada por outros mecanismos no âmbito de uma mesma reforma.

    Assim, a PEC-45 deixa a desejar por não explicitar como seriam as medidas compensatórias para famílias de baixa renda. Aliado a esse "defeito" de origem, faltou à proposta tratar da renda, mais precisamente, do Imposto de Renda de pessoas físicas e jurídicas, bem como a Contribuição sobre Lucro Líquido (CSLL), eixo pelo qual, também poderia, no que se refere ao IR, desonerar o contribuinte de menor renda, a partir de mecanismos de progressividade, tendo em vista: 1. compensar a ênfase dada ao consumo pelo imposto de valor agregado proposto pela PEC (o IBS); e 2. preservar a capacidade financeira do Estado, tendo em vista os graves desafios e incertezas fiscais que se avizinham.

    Ao desonerar a produção, a PEC-45 traz uma real contribuição para o desenvolvimento do país, e por essa razão não deve ser descartada de pleno. Porém, é imperativo que se faça a sua adequação no que toca a elaboração de mecanismos compensatórios para o consumidor de baixa renda, dentro de política pública específica.    Ao optar por uma Reforma Tributária segmentada, a ser feita gradualmente, o governo terá a chance de ajustar e aprimorar as principais medidas apresentadas até o momento, em especial a criação do IBS, presente não apenas na PEC-45 como também na PEC-110, do Senado (objeto de um próximo artigo). É o que se espera.

     

*Por Nilson Mello

Artigo

O esforço homérico

Homero e os desafios épicos de Brasil e Grécia

    O escárnio talvez explique a proposta de reajuste de até 78,56% concedido pelo Senado aos servidores do Judiciário na última terça-feira. Em pleno período de retração econômica, de desequilíbrio fiscal e de esforço - ainda longe de êxito - do governo para reorganizar as contas públicas, devastadas pela má gestão no primeiro mandato, a decisão dos senadores só pode ter sido um deboche com o contribuinte.

    Do "alto" de seus 9% de popularidade (ou, mais precisamente, dos 68% de rejeição) o pior desempenho de um governante em 30 anos, de acordo com pesquisa CNI-Ibope divulgada esta semana, a presidente Dilma Rousseff já anunciou que vetará a proposta. Não ter mais nada a perder torna-se  às vezes um estímulo para se tomar as decisões certas.

    Pouco se fala, mas foram brincadeiras deste tipo - ou seja, farras promovidas em detrimento do verdadeiro interesse da sociedade - que levaram à Grécia a uma situação fiscal insustentável e a uma dívida praticamente impagável, de 323 bilhões de euros, quase o dobro de seu PIB (de 179 bilhões de euros).

    A Grécia é hoje vítima de seu próprio desacerto fiscal, produto da demagogia e da irresponsabilidade de seus governantes.  

    Ciente disso, sua população tende agora a votar pela permanência na Zona do Euro no plebiscito que será realizado neste domingo (é o que prevêem as sondagens até aqui), mesmo certa de que o caminho implicará sacrifícios, como cortes de gastos sociais e mais aumento de tributos.

    A consulta popular convocada pelo governo de Alexis Tsipras (à frente de sua autodenominada coalizão radical de esquerda, a Syriza), visando a obter respaldo contra os credores, tende a ser, portanto, um tiro pela culatra. Os eleitores preferem assumir os ajustes necessários à alternativa pior, que seria a iminente exclusão da Zona do Euro.

    A esquerda liderada por Tsipras, a exemplo do que fazem seus equivalentes mundo afora, incluindo o Brasil, busca soluções que parecem fáceis, mas que, no final das contas, conduzem a impasses e retrocessos, com um custo ainda maior para a sociedade.

    O deficit da Previdência no Brasil foi de R$ 126 bilhões em 2014. O colapso do sistema é uma questão de tempo - cada vez menos tempo - que o Fator Previdenciário vinha postergando. Com o fim do mecanismo, no bojo da sanha revisionista e oportunista que acometeu o Congresso este ano, a conta chegará mais rápido - e será paga pelo conjunto da sociedade, mas com maior peso para aqueles que têm renda menor, como sempre ocorre.

     O rombo nas contas públicas brasileiras tem tomado proporções catastróficas, obrigando agora a esforços homéricos - já que estamos falando de gregos - em grande parte porque, no Brasil, se mantém a crença de que equilíbrio fiscal e responsabilidade orçamentária são coisas de "neoliberais" que não se preocupam com o povo.

    O capitalismo deu as respostas erradas, enquanto o comunismo não deu respostas aos desafios da humanidade, escreveu Cristovam Buarque, em artigo no último fim de semana. Lênin percebeu os limites do comunismo ainda em 1921, quando, diante da fome que matara mais de 6 milhões de pessoas na URSS, decidiu voltar atrás e reprivatizou a agricultura, a fim de pôr fim à escassez de alimentos. Foi a salvação.

    O regime soviético teve sobrevida de mais sete décadas, mas acabou ruindo devido à própria ineficácia de sua economia. A Syriza certamente faz outra leitura da história. Paciência. Quanto à observação de Cristovam Buarque, ela embute a expectativa de um novo caminho. Qual seria ele ainda não sabemos. Mas certamente não é o da irresponsabilidade fiscal.

Por Nilson Mello

Ensaio

Sem embustes

A eventual reforma será feita pela classe política de hoje

                Como uma manobra diversionista, a retórica promete um caminho tortuoso e incerto para realizar aquilo que não foi feito na prática por meios mais simples, diretos e eficazes. Os exemplos são cada vez mais frequentes. Em 2013, em meio aos protestos que tomaram as ruas das principais cidades do país, em reprovação ao governo federal e rejeição aos governantes em geral, anunciou-se como panaceia uma reforma política.

    Havia - diagnosticou na ocasião o governo, como se as críticas não dissessem respeito ao seu desempenho - uma clara crise de representatividade na democracia brasileira que seria sanada com alterações no modelo político-partidário. As mazelas seriam, portanto, resultado de um sistema deficiente - e não de equívocos administrativos e desvios de conduta daqueles a quem cabe governar com responsabilidade.

    Na mesma toada, os problemas enfrentados na economia - com inflação crescente e baixos índices de crescimento - seriam decorrência da crise global e, mais do que isso, da falência de um modelo centrado no capital financeiro. Cômodo. Como se o capital financeiro não vicejasse graças aos orçamentos deficitários adotados por governos perdulários.

    A responsabilidade pelos desarranjos foi sendo então crescentemente atribuída a fatores externos - e desta forma permanecendo fora do alcance de uma solução que passasse por medidas corretivas de curto prazo. Com o salvo conduto, a política experimentalista, que desmanchara fundamentos econômicos, foi aprofundada.

    A alegação diversionista era conveniente não apenas porque ajudava o governo a se esquivar da crítica, como também aludia à necessidade de o país promover reformas com inflexão à esquerda. Já que os problemas eram de caráter intrínseco do capitalismo, que se fizessem reformas que alterassem radicalmente o modelo. O desgaste, contudo, chegara a tal ponto que já não permitia mais a insistência no engodo. E, desta forma, ainda que a inflexão seguisse seduzindo e orientando movimentos, foi deixada em estado latente. E lá permanece.

    Na estreia do segundo mandato, ao reorientar sua política econômica e pôr em marcha um pesado ajuste fiscal - na tentativa de reconduzir o país ao crescimento sustentável -, o governo assumiu implicitamente sua culpa. A fonte dos problemas não era extrínseca, como alegara, mas, sim, de ordem interna: a inaptidão técnica que engendrou a chamada "nova matriz macroeconômica", uma aventura inconsequente comparável ao Plano Collor.

    Retomemos o início da reflexão. Na esteira do discurso diversionista, a reforma política foi primeiramente proposta por meio de plebiscito, talvez porque seus defensores imaginassem ser possível promover a referida inflexão manipulando o eleitor, tal como tem sido feito nas eleições regulares. Porém, reforma de amplitude constitucional por meio de plebiscito é algo tão inexequível do ponto de vista técnico que a ideia foi sendo gradualmente deixada de lado até ser substituída, mais recentemente, por uma proposta de Assembleia Constituinte.

    Há de fato coisas erradas no atual modelo político-partidario brasileiro. De cara nos vem uma que, sintomaticamente, nem de longe tem sido aventada pelos defensores da reforma: o fim do voto obrigatório. Por que pouco se toca neste ponto? (Talvez porque, com o voto facultativo, seja mais difícil mobilizar e manipular massas acríticas, ainda que com o forte apoio do marketing eleitoral).

    Convém lembrar que o modelo político vigente, mesmo que imperfeito (até porque nenhum modelo é perfeito), está consolidado e tem permitido ao país 30 anos de estabilidade institucional - o mais longevo período de plena democracia da história republicana.

     O risco de se fazer uma reforma constitucional com a classe política que se tem hoje é tão grande que a prudência aconselha a não levar a ideia adiante. A sociedade deve ficar atenta porque um novo embuste pode estar sendo urdido em torno do assunto. Se observarmos com atenção, veremos que entre os que mais querem reformar o modelo estão justamente aqueles que hoje mais o desvirtuam e o utilizam de forma espúria.

    A Petrobras foi tomada de assalto a partir de um esquema de corrupção nunca antes visto neste país. Os autores e cúmplices do feito foram os primeiros a, sem constrangimento, jurar defender a empresa. Defender de quem, afinal?   

    Diversionismo funciona desta forma, à base de muito cinismo.

      E o capitalismo?

    Que o capitalismo é um modelo imperfeito e injusto, ninguém duvida. Ao impor um aumento permanente da produção e do consumo, tende a levar o ambiente e o ser humano ao esgotamento. Autores contemporâneos associados à ecoética, como Hans Jonas e Pierre Aubanque, expõem com precisão a sua contradição.

    A despeito dos paradoxos, porém, o capitalismo segue como o mais eficaz sistema de geração de riquezas e, por consequência, de desenvolvimento. E por essa razão, usá-lo como desculpa para nossos próprios fracassos não funciona mais. Creditar em sua conta o atraso social de países emergentes como o Brasil é uma falácia que precisa ser de vez desmoralizada.
     A questão de como substituí-lo, portanto, até pode e deve seguir mobilizando as mentes mais brilhantes, de economistas a cientistas sociais, passando por filósofos. Até porque o socialismo real, como alternativa (pois a dialética histórica não se cumpriu), não trouxe melhores resultados: onde se instalou, houve menos prosperidade material e menos liberdade individual.

   

    Por Nilson Mello

Em tempo:

    O governo anunciou na semana passada corte de R$ 69,9 bilhões no orçamento de 2015, menos do que os cerca de R$ 78 bilhões pretendidos pelo ministro Joaquim Levy, mas ainda assim um contingenciamento robusto. Saúde e Educação perderam verbas significativas. É ponto pacífico que o equilíbrio fiscal não poderá ser retomado apenas com o corte das despesas de custeio, pois o maior peso no orçamento vem das despesas vinculadas, obrigatórias. Mas, por uma questão moral, seria interessante ver o governo reduzindo o número de ministérios e de cargos na máquina federal. 

Artigo

O fator previdenciário

    O déficit da Previdência em 2014 foi de R$ 56,6 bilhões, cerca de 1,1% do PIB, com despesas totais de R$ 394 bilhões. Com a flexibilização do Fator Previdenciário,  conforme aprovação na quinta-feira passada na Câmara, o rombo aumentará em 1,14% do PIB (ou mais R$ 61,5 bilhões/ano). A mudança ainda depende de votação no Senado e pode sofrer o veto presidencial, que, por sua vez, poderá ser derrubado.

    O Fator Previdenciário reduz o valor da aposentadoria à medida que o trabalhador se aposenta mais cedo. Responsável por sua criação em 1999 (enfrentando o PT), porque já naquela época era imprescindível diminuir o déficit da Previdência, o PSDB, desta vez, votou pela flexibilização da regra, se opondo ao ajuste fiscal do governo. Ou agiu contra os interesses do país naquela época, mentindo à opinião pública, ou está contra agora.

    Mas se, durante os últimos quatro anos, o PSDB criticou - e com razão - a má gestão orçamentária do governo Dilma Rousseff, como pode ser contra um ajuste do qual depende o reequilíbrio das contas públicas? Quanto ao PT, se reconhece a necessidade do Fator hoje - tanto que a maioria de sua bancada votou alinhada com o Planalto - significa que tentou ludibriar os eleitores em 1999. (o hábito, portanto, não é recente)

    No Brasil, não há idade mínima para a aposentaria - um dos três países do mundo a manter este modelo. Japoneses e alemães - e também , noruegueses, finlandeses, canadenses, suíços -, com padrão de vida e IDH muito mais elevados do que o nosso, poderiam nos lembrar que a regra generosa não é sustentável ao longo do tempo. Diriam o que já sabemos.

    Assim como sabemos que não é justo - e financeiramente sustentável - que servidores públicos aposentem-se com vencimentos integrais, enquanto os trabalhadores do setor privado pagam a conta, sem direito à mesma vantagem. Nada que o Estado dá é de graça.

    O que torna o ajuste fiscal ora em curso de difícil assimilação é o fato de sabermos que, antes de mexer em direitos dos cidadãos (ainda que direitos questionáveis à luz da racionalidade econômica), o governo teria muito a cortar nas suas despesas de custeio, bem como muito a melhorar na gestão da máquina pública. Sobretudo, quando se sabe que o ajuste não seria necessário hoje, se o "desajuste" não tivesse sido fomentado, com singular irresponsabilidade, nos quatro anos anteriores.

  Por Nilson Mello* 

    Anote

    Um dos problemas no Brasil é que queremos ser um país de amplos direitos, sem cuidar dos deveres. Mas o paraíso não existe. Ao menos não na Terra. Esta nossa falsa compreensão da realidade parte de outra crença equivocada: a de que o Estado tudo pode prover.

    Ocorre, contudo, que o Estado não gera riquezas, não produz desenvolvimento. Isso quem faz são os indivíduos e as empresas. E, claro, só farão isso se houver estímulo e um ambiente legal favorável.

    Bem estar social não se inventa, não se cria com um passe de mágica. É, ao contrário, resultado de esforço árduo do conjunto dos indivíduos, dos agentes econômicos. Requer muito trabalho, empenho produtivo. Japoneses, sul-coreanos e alemães poderiam nos ensinar muito sobre a matéria.

    Nada do que se supõe que o Estado "dá" é de fato de graça. Tudo tem custo. E quanto mais benefícios os governos engendram, mais alto será o preço a ser pago pela sociedade, conjuntamente. Carga tributária de quase 37% do PIB - e tendendo a subir -, como ocorre hoje, tem aí a sua explicação.

    O "financiamento" dos benefícios que o Estado paga não pode chegar a tal ponto que desequilibre o orçamento público. Do contrário o preço a ser compartilhado por todos crescerá de forma infinita, inviabilizando os próprios programas sociais.    

    A necessidade de financiamento crescente do Estado, via impostos, mina a eficiência e a capacidade produtiva das empresas, inviabilizando a geração de riquezas - justamente o que é fundamental para se melhorar a renda e, por consequência, os indicadores sociais. Por outro lado, benefícios precoces também desestimulam o esforço coletivo.

    O Estado tem que ser forte. Mas Estado forte não é um Estado-empresário - porque este tende à ineficiência, e ineficiência enfraquece. Um Estado deve ser forte do ponto de vista político e institucional, zelando para que haja um ambiente propício ao desenvolvimento - menos burocracia, menos tributação, melhor educação, estabilidade de regras, segurança jurídica etc -, algo que não temos hoje.