Política de redistribuição de renda

                                          Reforma tributária: a vez do IR

Nilson Vieira Ferreira de Mello Jr 

               O Projeto de Lei (PL) nº 1.087 de 2025, que promove alterações no Imposto de Renda, está pronto para ser votado na Câmara dos Deputados. Enviado pelo Executivo ao Congresso em 18 de março, o PL pode ser considerado uma segunda etapa da chamada “reforma tributária fatiada”, cujo início e principal marco é a Emenda Constitucional nº 132 de 2023, regulamentada pela Lei Complementar nº 214 de 2025.

          Conforme já analisamos neste espaço, a primeira etapa da reforma tratou principalmente da tributação sobre o consumo, com a criação do Imposto sobre Valor Agregado Dual (IVA-Dual), composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Instituiu, ainda, o Imposto Seletivo (IS), este incidindo sobre a produção e o consumo de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

Além disso, a EC 132/2023 trouxe alterações na dinâmica de tributos sobre o patrimônio, em especial o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), que passou a ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da doação ou da transmissão, e o Imposto sobre Veículo Automotor (IPVA), com alíquotas diferenciadas de acordo com a categoria do veículo e seu potencial impacto ambiental.

          No que diz respeito ao IVA-Dual, embora venha sendo chamado por muitos de um imposto único, isso de forma alguma corresponde à realidade. Em primeiro lugar, porque ele não eliminou todos os demais tributos, nem mesmo aqueles de incidência sobre o consumo (está aí o IS, recém-criado). Em segundo lugar, porque é, na verdade, integrado por outros dois tributos, de competências distintas, sendo a CBS de responsabilidade federal e o IBS, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios.

Não é demais lembrar que a estruturação bipartida do IVA gera consideráveis desafios no que diz respeito à administração fiscal e às regras de repartição de receitas, ainda não totalmente esclarecidas, porque dependem da aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 108/2024, que aguarda apreciação do Senado, bem como de uma série de atos administrativos complementares.

Cabe ainda esclarecer que, ao contrário do IS, o IVA-Dual entrará em vigor de forma transitória em janeiro de 2026, devendo estar plenamente implantado somente em janeiro de 2033, quando substituirá outros dois tributos sobre o consumo – o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) –, além da Contribuição para a Seguridade Social (Cofins) e o Programa de Integração Social (PIS).

De 2026 a dezembro de 2032, portanto, conviveremos com tributos do antigo e do novo sistema, esses com alíquotas temporariamente reduzidas. Contribuintes de forma geral, especialmente empresas, devem começar a se preparar desde já para adaptar seus sistemas de gerenciamento contábil a essa complexa fase de transição tributária, que terá início em menos de cinco meses.

Para não deixarmos um hiato na visão geral da reforma, antes de prosseguirmos na análise do PL do Imposto de Renda, é oportuno esclarecer que, na terceira “fatia” da reforma, devemos ter a complementação da regulamentação dos tributos sobre o patrimônio, com normas editadas pelo Distrito Federal, estados e municípios. Para a quarta “fatia”, a expectativa é que se possa fazer a reestruturação dos tributos que incidem sobre a folha de pagamentos, entre eles o Fundo de Garantia sobre Tempo de Serviço (FGTS) e o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRT), em relação aos quais há uma série de projetos aguardando apreciação no Congresso.  

A segunda “fatia” de reforma, portanto, estaria representada pelo PL nº 1.087/2025, que trata da tributação sobre a renda, mais precisamente, do Imposto de Renda. Neste sentido, altera a Lei nº 9.250 de 1995, que disciplina o IR corrigindo a sua tabela e estabelecendo nova faixa de isenção para quem ganha até R$ 5 mil mensais. Hoje, a faixa de isenção é de R$ 2.824 mensais. De 2015 a 2022, a tabela esteve congelada, com a faixa de isenção fixada em R$ 1.903/mês.

Além disso, o PL estabelece a redução de alíquotas para rendimentos de até R$ 7.350/mês, bem como uma alíquota mínima para rendimentos anuais superiores a R$ 600.000,00 por ano, com alíquotas adicionais de 10% para quem tem rendimentos superiores a R$ 1,2 milhão por ano. Ao garantir maior progressividade à tabela de recolhimentos do Imposto de Renda, o PL nº 1.087/2025 está em linha com a busca da justiça fiscal.

Progressividade significa estabelecer, de forma equitativa, alíquotas maiores para os que têm renda maior e, inversamente, menores para aqueles economicamente menos favorecidos. Quanto mais progressivo, mais justo será um sistema tributário. Trata-se de usar a tributação como instrumento de política pública, no caso, voltada para a redução dos altos índices de desigualdade presentes no Brasil.

Um dos problemas da reforma tributária que o país acaba de promover é que o caráter regressivo do sistema não foi de todo afastado, uma vez que a ênfase da incidência permaneceu no consumo, igualando, de forma injusta, ricos e pobres. Para tentar compensar essa distorção, a própria EC nº 132/2023 instituiu o mecanismo de cashback (reembolso), que permite a devolução às pessoas de baixa renda de parte dos tributos que incidiram sobre o seu consumo. Ainda que represente uma compensação, o mecanismo traz complexidade a uma reforma que tinha entre os seus objetivos a simplificação.

De qualquer forma, no que diz respeito ao Imposto de Renda, a proposta de progressividade está correta. Vejamos alguns dados sobre desigualdade.

Cerca de 10% dos declarantes de IR no Brasil, os mais ricos, acumulam 51% do total da renda do país. Os 10% mais ricos detêm 58% da riqueza nacional. Os 10% com maior rendimento tiveram renda 14,4 vezes maior à dos 40% com menor rendimento (IBGE/2023). Pelo índice Gini, o Brasil tem um dos piores indicadores de distribuição de renda do mundo, com índice de 0,518, numa escala de 0 a 1, em que quanto mais próximo de zero mais equilibrada é a distribuição de renda e quanto mais próximo de 1, mais concentrada.

Pelo PL nº 1.087/2025, 90% dos brasileiros passarão a estar nas faixas de isenção ou de redução de alíquota. No total, 65% estarão totalmente isentos (26 milhões de pessoas). Não há dúvidas de que a alteração tem um impacto positivo sobre as camadas de mais baixa renda, contribuindo para uma política redistributiva. A questão, agora, é saber de que forma compensar o Tesouro pela perda de receitas tributárias, sobretudo tendo em vista um quadro persistente de desequilíbrio fiscal, com recorrente descompasso entre receitas e despesas.

Sem compensação por outras receitas tributárias, o governo deixará de arrecadar já no ano que vem R$ 25,8 bilhões, o que agravaria o déficit fiscal. Uma das propostas em discussão no Congresso é elevar a Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL) cobrada dos bancos e outras empresas do setor financeiro com lucro acima de R$ 1 bilhão.

Outra é taxar empresas de apostas on line – as bets. Seja qual for a opção do legislador, o objetivo maior – a busca da justiça tributária – a legitima, desde que seja adotada com base em estudos técnicos, que garantam a sua sustentabilidade.  Há ainda outras possibilidades em discussão. O PL tem relatoria do deputado Arthur Lira (PP/Al) e tramita em regime de urgência. Acompanhemos.

(Assista também meus comentários na minha página no Youtube: https://blogdonilsonmello.com/BlogdoNilsonMello)  

 

 

 

 

Reforma tributária

 

Fase de transição começa em janeiro, mas

novas regras ainda não foram totalmente definidas

Nilson Vieira Ferreira de Mello Jr.

A menos de seis meses do início da fase de transição da reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional (EC) nº 132/2023, boa parte das regras que compatibilizam o antigo e o novo sistema ainda é uma incógnita porque depende da aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 108/2024, que aguarda apreciação do Senado, e de uma série de atos administrativos complementares.

Parte essencial da regulamentação da reforma, juntamente com a Lei Complementar nº 214/2025, o PLP nº 108 disciplina o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), tributo de competência do Distrito Federal, estados e municípios, que integra o novo Imposto de Valor Agregado – Dual (IVA-Dual), também composto pela Contribuição de Bens e Serviços (CBS), essa de competência da União.

Estabelece, por conseguinte, as normas para a gestão, arrecadação e repartição entre os entes federados das receitas do IBS, que unificará o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). Durante a fase de transição entre o antigo e o novo sistema, que vai de janeiro de 2026 até dezembro de 2032, esses antigos tributos (ICMS e ISS) coexistirão com os novos (CBS e IBS, integrantes do IVA-Dual).

Para que essa coexistência temporária não gere ainda mais incertezas para os contribuintes, as regras precisam ser definidas o quanto antes. Quanto mais próximos estivermos do início de sua entrada em vigor, em 1º de janeiro, maiores serão as dificuldades para assimilá-las, bem como o atropelo para se adequar à nova realidade fiscal.

Válido é dizer que as dificuldades serão as mesmas para autoridades fazendárias e agentes do fisco nas diferentes esferas, criando um ambiente de incerteza, quando todos alimentavam a expectativa de operar dentro de sistemática mais simples e transparente.

As dúvidas que surgem quanto à regulamentação do Comitê Gestor pelo PLP nº 108/2024 somam-se às relativas à não incidência do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS, durante a fase de transição. Isso porque a Lei Complementar nº 214/2025, que regulamentou o IVA-Dual e o Imposto Seletivo (IS), criados pela reforma, veda expressamente a incidência dos antigos tributos na base de cálculo dos seus sucessores, mas é omissa quanto à não incidência dos novos tributos na base de cálculo dos antigos.

O PLP nº 16/2025 procura esclarecer a questão, acrescentando o parágrafo 8º ao art. 13 da Lei Complementar nº 87/1996, para deixar expresso que a CBS e o IBS não integram a base de cálculo do ISS, do ICMS e do IPI durante a fase de coexistência do antigo e do novo sistema. Do PLP nº 16/2025, ainda em trâmite, nos ocuparemos mais detidamente em artigo específico neste espaço. 

Por ora, concentremo-nos nas considerações sobre os principais aspectos e dúvidas atinentes não apenas à regulamentação do Comitê Gestor do IBS conforme previsto no PLP nº 108/2024, bem como à fase de transição prestes a ser inaugurada. Tracemos um breve cronograma para melhor compreensão da matéria.

Em 1º de janeiro de 2026, começa o período de testes do novo sistema, com cobrança simbólica de alíquota de 0,9% para a CBS e de 0,1% para o IBS, sem que ISS, ICMS, PIS (Programa de Integração Social), Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e IPI (Imposto sobre Produto Industrializado) já tenham sido extintos.

A ideia é que empresas comecem a ajustar seus sistemas para a escrituração desses novos tributos. Todavia, o trabalho de ajustes contábeis e gerenciais estará comprometido, enquanto todas as regras não forem estabelecidas.

Em 2027, entra em vigor a alíquota definitiva da CBS em substituição ao PIS e à Cofins. Esta alíquota inicial da CBS não está definida, mas hoje estima-se que será de 8,7%. A partir daí, será ajustada ao longo do tempo, conforme a avaliação do impacto na arrecadação e a revisão dos benefícios fiscais, só devendo ser definitiva a partir de 2037.

Antes disso, porém, em 2033, ISS, ICMS, PIS e Cofins deixam de existir. O IPI não será extinto, mas terá a alíquota zerada em 2027, salvo para algumas regiões com incentivos fiscais, caso da Zona Franca de Manaus. Junto com o IVA-Dual (IBS + CBS), entrará em vigor, também em 2027, o Imposto Seletivo (IS), tributo regulatório incidindo sobre produção e consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente (assunto já abordado aqui neste espaço e que voltará a ser objeto de análise em outros artigos).

Conforme fica claro, a reforma tributária não unificou os tributos sobre o consumo em um único imposto (IVA), como muito se divulgou, mas, a rigor, instituiu três novos tributos - CBC, IBS e IS - substituindo os antigos. Detalhes práticos sobre as obrigações acessórias desses novos tributos, tais como a emissão de notas e a escrituração de documentos, seguem indefinidos, aguardando regulamentação.

A questão crucial é: de que forma o contribuinte poderá se preparar adequadamente para estar em conformidade fiscal, se até agora grande parte das normas não foi estabelecida? É claro que, assim que a regulamentação for aprovada, as empresas correrão para se adequar à sistemática, mas a um custo maior e com maiores chances de erro. Uma dúvida relevante é como será feito o aproveitamento de créditos acumulados de ICMS dentro da sistemática de transição. Esses créditos precisam estar homologados até 2032, para que a compensação possa ser feita. 

Pelo lado das autoridades fiscais, as dúvidas não são menores, pois faltam ser definidas as diretrizes para a fiscalização, o processo administrativo e as multas aplicáveis, num total de mais de 30 condutas sujeitas a sanção. Quem vai aplicar as multas? A questão ganha maior relevo, se considerarmos que haverá competência compartilhada. 

Órgão fundamental do novo sistema, o Comitê Gestor do IBS foi instalado no dia 2 de agosto, mas ainda sem os representantes dos municípios. À estrutura caberá o gerenciamento da arrecadação e da distribuição das receitas do IBS, que deve alcançar R$ 1 trilhão por ano. Contudo, a prescrição detalhada de suas atribuições depende da aprovação do PLP nº 108/2024.

Se a própria Autoridade Fiscal não tiver clareza quanto ao que deve fazer e de como deve proceder, o cenário para o contribuinte torna-se kafkaniano. A preocupação é ainda maior se considerarmos que o Comitê Gestor constituirá mais uma instância administrativa encarregada de sanar conflitos, em função paralela às já existentes. Interpretações divergentes entre as instâncias podem gerar aumento do contencioso.

Da esfera administrativa para a judicial, as dúvidas persistem, pois não se sabe ainda ao certo qual será o juízo competente para julgar controvérsias relativas à CBS, de competência federal, e ao IBS, de competência do Distrito Federal, estados e municípios.

Uma solução seria deixar a CBS na esfera de competência dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e o IBS, dos Tribunais de Justiça dos Estados, mas, ainda assim, os conflitos de competência não seriam afastados, gerando mais dúvidas, uma vez que ambos os tributos compõem o IVA-Dual.

O custo do contencioso fiscal no Brasil já é alto demais para que nos demos ao luxo de inaugurar nova sistemática sem que as suas regras estejam suficientemente claras para o contribuinte ou sejam publicadas às vésperas de sua entrada em vigor. Somente no Supremo Tribunal Federal (STF) e no Superior Tribunal de Justiça (STJ), ações de natureza tributária alcançam hoje a cifra de R$ 649,2 bilhões (Valor Econômico, 21/8/2025).

Estudo do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper) publicado em setembro de 2024 apontava que o litígio tributário nas esferas administrativa e judicial, compreendendo todas as instâncias, chegava a R$ 5,4 trilhões, o equivalente a 75% do Produto Interno Bruto (PIB), superando ainda o valor de mercado de 371 empresas listadas na Bolsa de Valores de São Paulo.

Transparência é um princípio essencial à justiça fiscal. Às vésperas do novo sistema, que deixemos de lado os velhos vícios. O PLP nº 108/2024 e as demais normas regulamentares do novo sistema tributário precisam ser o quanto antes discutidas, aprovadas e publicadas.

(Obs: o artigo sobre faixa de isenção do Imposto de Renda prometido para esta semana será postado na próxima semana).

 

 

 

Justiça Fiscal e Reforma Tribuária

 

Nilson Vieira Ferreira de Mello Jr.*

          Não apenas entre tributaristas e economistas, mas entre cientistas sociais de forma geral, guardadas as devidas exceções, há consenso de que a justiça tributária – ou justiça fiscal – só pode ser alcançada por meio do desigual tratamento dado pelo Estado a contribuintes em condições desiguais. Assim, em termos tributários, nada é mais injusto que tratar igualmente cidadãos com níveis de renda distintos.

          Deste corolário decorre o respeito à capacidade contributiva, princípio fundamental (§ 1º do art. 145, da Constituição) que impede que o Estado, no seu inafastável dever de tributar, onere o cidadão além de suas possibilidades financeiras, comprometendo o mínimo necessário à sua subsistência e a de sua família.

Não é demais lembrar que o dever do Estado de tributar é inafastável porque de sua atuação fiscal depende, em última análise, a própria organização da vida em sociedade. Neste sentido, por Estado devemos entender um ordenamento jurídico destinado a exercer o poder soberano sobre um determinado território, ao qual se subordina um grupo de indivíduos.

Em estados democráticos, o poder de tributar está permanentemente delimitado pelos direitos e garantias constitucionais, devendo resultar de uma competência específica atribuída pelo legislador, em consonância com as expectativas do eleitor. No caso brasileiro, esta competência encontra previsão, entre outros dispositivos, no art. 145 da Constituição, que estabelece a sistemática de tributos a serem cobrados, e nos arts. 153 e 156, que distribuem essa competência entre os entes federados. Em outras palavras, este poder de tributar não é absoluto.

De volta ao princípio da capacidade contributiva, é oportuno lembrar que sua conceituação não é recente e tampouco inerente, de forma exclusiva, a doutrinas de caráter mais intervencionista ou de viés socializante. Adam Smith, pai do liberalismo econômico, já afirmava em sua célebre obra A riqueza das Nações, de 1776, que os súditos de todos as nações devem contribuir para a manutenção do Estado “tanto quanto possível, em proporção às suas respectivas capacidades”.

O conceito mantém-se atual nas monarquias parlamentares, bem como em regimes republicanos contemporâneos, onde o indivíduo não é súdito da coroa, mas cidadão com direitos e obrigações em relação ao Estado, entre eles o de pagar tributos e receber, em contrapartida, serviços públicos de qualidade, tais como segurança, saúde e educação.

À capacidade contributiva, tão relevante para a justiça fiscal, vincula-se outro princípio, o da progressividade, historicamente reconhecido em nosso ordenamento e com previsão constitucional explícita aplicada ao Imposto de Renda (art. 153, § 2º, inciso I).

No Código Tributário Nacional (CTN), os dois princípios, conjugados, são adotados de forma indireta, sobretudo no tratamento fiscal dado àqueles tributos que permitem a personalização da carga tributária, casos não apenas do mencionado IR como do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), do Imposto Territorial Rural (ITR), e do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD).

Com a reforma tributária, o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) também passou a ter alíquotas progressivas de acordo com valor do veículo. O automóvel de luxo, portanto, pagará mais IPVA que o popular, o que parece justo.

Assim, pela progressividade, quanto maior a base de cálculo (da renda, receita ou patrimônio), maior será a alíquota adotada pelo Fisco, preservando os contribuintes de menor capacidade financeira. Mais precisamente, a carga tributária aumenta proporcionalmente à capacidade econômica.

Se a capacidade contributiva e a progressividade são fundamentais, a busca por um ordenamento mais justo e equilibrado não se esgota nesses princípios, devendo, ainda, considerar outros princípios e conceitos, tais como transparência, simplicidade, eficiência econômica e baixo custo de conformidade. Quanto a esses pressupostos, há também certo consenso entre tributaristas e economistas.

Vimos acima que, dentro do sistema, a capacidade contributiva e progressividade se consubstanciam na aplicação desses princípios a tributos em que é possível identificar as reais possibilidades financeiras do contribuinte e, assim, personalizar a carga tributária, respeitando a equidade. Contudo, no caso dos tributos indiretos, que incidem sobre o consumo de bens e serviços, essa tarefa se torna bem mais complexa.

Historicamente, um dos maiores entraves à promoção da justiça fiscal no Brasil reside no fato de que sempre optamos por um sistema cuja ênfase de incidência encontra-se no consumo, não na renda e no patrimônio. Ora, conforme salientado, a tributação sobre o consumo iguala pobres e ricos, de forma injusta.

O contribuinte mais pobre despenderá parcela maior de sua renda na sua subsistência, esta dificultada por uma taxação maior sobre o consumo. Além disso, não terá acesso a certos bens e serviços – cujo preço final estará majorado justamente pela ênfase da tributação atribuída ao consumo – e que por essa razão só poderão ser consumidos pelos mais ricos.

Infelizmente, este modelo de tributação não foi alterado pela reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional nº 132 de 2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214 de 2025.  

A ênfase da incidência foi mantida no consumo de bens e serviços, com a criação de três tributos: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência do Distrito Federal, estados e municípios, esses dois tributos compondo o Imposto de Valor Agregado Dual (IVA-Dual); e mais o Imposto Seletivo (IS), incidente sobre a produção e consumo de bens e serviços considerados nocivos ao meio ambiente e à saúde, e por essa razão chamado de Imposto do Pecado, que, na prática, funcionará como uma alíquota adicional dos outros dois tributos.

Para compensar o caráter inegavelmente regressivo do IVA-Dual (agravado pelo IS), tendo em vista a sua incidência sobre o consumo, a reforma tributária estabeleceu um mecanismo de reembolso para os consumidores de baixa renda, para o qual adotou uma terminologia inglesa, o que nos parece inadequado.

O cashback (ou simplesmente reembolso) está regulado nos arts. 112 e seguintes da Lei Complementar nº 213/2025. A devolução de dinheiro inclui produtos da cesta básica e gás de cozinha, bem como serviços de energia elétrica residencial, fornecimento de água e tratamento de esgoto e telecomunicações.

As condições para o reembolso são pertencer a uma família com renda per capita de até meio salário-mínimo, estar inscrito no Cadastro Único de Benefícios do governo (CadÚnico), ser residente no Brasil e estar com o CPF regularizado. O percentual de reembolso varia de 20% a 100%, sendo de 20% na maioria das vezes para os dois tributos (CBS e IBS). 

O teto de renda per capita para se fazer jus ao reembolso nos parece demasiadamente baixo e insuficiente como medida compensatória da regressividade da tributação sobre o consumo. Mas este não é o único problema.

A sistemática de reembolso é complexa, o que vai no sentido contrário da simplificação, um dos pressupostos da justiça social elencados acima. Se tem uma lógica complexa, a transparência também pode em algum grau restar comprometida. Se a ênfase da tributação está mantida no consumo e na produção, e não na renda, o setor produtivo tende a ser menos competitivo, comprometendo a eficiência econômica e o desenvolvimento que tanto se esperava alcançar com a reforma tributária.

A par dessas questões, temos um alto risco de aumento do custo de conformidade, ocasionando um crescimento do já elevado nível de litígio fiscal, tendo em vista não apenas a complexidade do novo sistema, com intricadas regras de repartição de receitas entre os entes federados, como as regras de transição entre o antigo e o novo sistema trazido pela reforma tributária.

Todos esses aspectos considerados nos autorizam a manter baixa expectativa quanto à possibilidade de caminharmos, de fato, para um ambiente de plena justiça tributária no Brasil. Lamentavelmente, depois de décadas de marchas e contramarchas, aprovamos uma reforma tributária em tempo recorde no ano de 2024, mantendo a ênfase da exação no consumo, e com isso um sistema complexo e regressivo, na contramão da almejada justiça tributária.

Desafios

 

O dilema capitalista e a PEC Emergencial

         Gerar empregos e rendas suficientes para um contingente crescente de seres humanos sem esgotar os recursos naturais que o meio ambiente nos oferece – e ao mesmo tempo não levar ao esgotamento o próprio indivíduo – é o desafio que o modelo capitalista de produção se impõe neste século, seja nas democracias ocidentais ou nas economias que adotam o chamado “capitalismo de Estado”, como a China.

O retorno a um modelo de produção planificado, estatizante, está fora de questão tendo em vista a sua ineficácia em prover bem-estar e qualidade de vida, além de liberdade, como ficou demonstrado, na prática, ao longo do Século XX. O colapso do Bloco Soviético se deveu às falhas intrínsecas do modelo, não a uma opção ideológica.

Na verdade, não há “socialismo científico”, como queiram seus formuladores, do contrário teria sido nesta direção que a humanidade, dialética e irremediavelmente, caminharia – e evidentemente não foi o que aconteceu. Tampouco teriam sido necessárias revoluções sangrentas para a sua implantação. Se fosse científico e irremediável, não seria imposto pela força. 

No final, não foi o capitalismo que sucumbiu em meio às suas próprias contradições – que realmente existem, estão aí e são gritantes -, mas o socialismo. Porém, dentre os impasses do capitalismo está a necessidade de crescimentos econômicos incessantes, em escala global, para prover empregos (e alimentos) para uma massa de seres humanos cujo aumento é exponencial. A dinâmica implica um silogismo dramático que passa pela exigência de níveis de eficiência também cada vez maiores em relação a cada indivíduo, bem como pela incessante exploração dos recursos naturais disponíveis. Até quando?

A atual população mundial, de 7,8 bilhões de pessoas, corresponde a 7% de todos os seres humanos que já viveram, afirma o historiador britânico Niall Farguson*, e a espécie surgiu na Terra há nada menos que 350 mil anos. É muita gente para pouco emprego. Sobretudo se considerarmos as mudanças introduzidas nos últimos 50 anos pela tecnologia no mercado de trabalho, redutoras, em sua maior parte, do emprego em massa, porque substitutivas do homem pela máquina.

A questão, longe de parecer teórica, tem relação direta com o momento que o país e o Mundo enfrentam, agravado pela crise econômica provocada pela pandemia do novo coronavírus. O Brasil tem 32 milhões de trabalhadores subutilizados, informou esta semana o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), sem contar uma massa de 13 milhões de desempregados. Essa “mão de obra desperdiçada”, para usar uma terminologia do próprio órgão, num primeiro momento, continuará precisando de apoio do Estado, representado pelo “auxílio emergencial” ou por programas congêneres. A reativação da economia também depende da mão do Estado. E eis aí a mais evidente contradição do sistema.

Paralelamente, será necessária uma economia mais dinâmica, capaz de gerar mais empregos e renda, o que significa levar adiante reformas, como a Tributária, a fim de desonerar a produção; e, no longo prazo, mas já a partir de agora, investimentos cada vez mais robustos em educação, não apenas para qualificar esse gigantesco contingente de pessoas para um mercado de trabalho mais exigente, como para promover o aumento da conscientização quanto ao controle de natalidade e ao uso racional do ambiente.

O que vale para o Brasil vale para o Mundo. Contudo, no nosso particular, temos medidas prioritárias a serem adotadas no curtíssimo prazo. É o caso da PEC Emergencial, a ser votada esta semana no Senado. Se o auxílio emergencial é imperativo, também é verdade que o benefício não pode ser concedido sem contrapartidas que obriguem União, Estados e municípios a conterem seus gastos, como medidas, por exemplo, que congelem os salários do funcionalismo, ao menos enquanto perdurar a crise. Mas sua aprovação pressupõe um debate transparente que livre o projeto de "armadilhas" que são estranhas às reais necessidade da sociedade neste momento.

A dívida pública brasileira hoje, pressionada pelos gastos emergenciais feitos no ano passado no enfrentamento da Covid-19, alcança R$ 6,6 trilhões, o equivalente a praticamente 90% do PIB. Está bem acima da média dos países emergentes, de 62% do PIB. Dívida elevada significa incertezas quanto à capacidade de pagamento e, em razão disso, juros elevados, que acabam retroalimentando o próprio déficit, além de representar um obstáculo adicional para a retomada do crescimento econômico.

O quadro mostra também o quanto importante é uma Reforma Administrativa que possa levar o setor público a gastar menos com o seu custeio, a fim de poder investir mais em setores essenciais como a educação, da qual depende o nosso futuro.

 

Por Nilson Mello

 

         “Civilização – Ocidente X Oriente”, Ed. Crítica, 2016.

Reforma Tributária

 

Miríade de alíquotas

(Obs: uma versão reduzida deste artigo foi publicada simultaneamente pelo Correio da Manhã)

O custo de conformidade, ou seja, aquilo que as empresas pagam para estar em dia com os impostos, é altíssimo no Brasil. Os estudos sobre a questão não são frequentes, mas sabe-se, por exemplo, que em 2012 a indústria de transformação sozinha desembolsou R$ 24,6 bilhões para pagar tributos – algo próximo a 1% do PIB da época (dados da Fiesp).  Temos uma das maiores cargas tributárias do mundo – a maior entre os países emergentes –, entre 32% e 35% do PIB, dependendo do critério de aferição (*).

O contribuinte trabalha 150 dias por ano para estar em dia com o Fisco. O peso da carga é apenas parte do problema. Nosso sistema é também extremamente confuso: um emaranhado de regras que regulam nada menos que 92 tributos, muitos deles incidindo sobre o mesmo fato gerador, numa miríade de alíquotas, não raro superpostas e com efeito cumulativo. De 1988 para cá foram editadas no país 390 mil normas tributárias, quase duas por hora, considerando apenas os dias úteis.

A complexidade potencializa conflitos fiscais, razão pela qual o litígio tributário no país alcança hoje robustos R$ 3,4 trilhõe (dados do Ministério da Economia). São recursos que ficam retidos, quando poderiam estar sendo usados em investimentos produtivos, gerando empregos e renda – um quadro que deve melhorar com a recente aprovação da Lei que permite a transação tributária (Lei 13.988/2020), mas desde que o problema não seja retroalimentado com a perpetuação de um sistema caótico.

Esses dados justificam a urgência de uma Reforma Tributária. A matéria começará a ser discutida pelo Senado este mês, conforme acordo firmado no Congresso.  A previsão do senador Roberto Rocha, provável relator, é que em abril esteja pronta para ser enviada à Câmara. Se não houver contratempos, a reforma poderá ir à sanção até outubro. O texto que deverá servir de base para o início dos trabalhos é o da PEC-110, originária do próprio Senado. Mas é provável que sugestões contidas na PEC-45, da Câmara, e no Projeto de Lei 3887, do governo, sejam consideradas.

Em comum, esses três projetos fundem tributos, criando um Imposto de Valor Agregado (IVA). Esse tipo de tributo contribui para simplificar o sistema, evitar o efeito em cascata da cumulatividade e reduzir a carga sobre o setor produtivo, o que é positivo. Porém, os três projetos não são, a rigor, uma ampla reforma, e por essa razão devem ser complementados por medidas adicionais, visando, sobretudo, a proteger as camadas de baixa renda. Isso porque os IVAs são, por natureza, tributos regressivos, pois incidem sobre o consumo, ou seja, equiparam os mais pobres aos mais ricos no momento do consumo, o que é injusto.

Neste sentido, cabe sempre lembrar que uma verdadeira reforma tributária, deve necessariamente considerar sete eixos (ou premissas) que são potencialmente conflitantes (ou antitéticos), aí residindo o grande desafio dos debates e trabalhos que os parlamentares deverão empreender. Os sete eixos são: 1. Simplificação do Sistema; 2. Redução da carga sobre o contribuinte; 3. Desoneração da produção, em prol do crescimento econômico; 4. Não-cumulatividade: 5. Manutenção da capacidade financeira do Estado; 6. Fortalecimento do pacto federativo;  e 7. Respeito à progressividade em oposição à regressividade.

Pela análise dessas premissas, percebe-se, por exemplo, que é imperativo desonerar a produção a fim de alavancar o desenvolvimento e com isso gerar mais empregos e renda. Mas essa desoneração do setor produtivo não pode ser feita à custa de um aprofundamento da regressividade. Portanto, serão necessárias medidas compensatórias. Por outro lado, é importante reduzir a carga de tributos (essa, por sinal, uma das principais justificativas para a reforma), mas não a ponto de inviabilizar financeiramente o custeio de uma máquina pública que já enfrenta déficits fiscais recorrentes, o que reforça, também, a necessidade de uma Reforma Administrativa que torne o Estado brasileiro mais enxuto e eficiente.

Um aspecto particularmente perverso da tributação no Brasil é que, apesar da alta carga, sobra pouco dinheiro para o governo investir. A taxa de investimento hoje é de 1,8% do PIB, contra 10% há 40 anos. O papel da Reforma Administrativa é pôr fim a essa distorção. O trabalho é complexo, exigirá muito debate, mas não pode ser adiado. A participação crítica da sociedade será fundamental para que o resultado seja o esperado. Dos Três Poderes o que se pede, a partir de agora, é seriedade e o fim dos conflitos institucionais (e das emboscadas jurídicas), como se viu esta semana, que tanto mal têm feito ao país. O Brasil precisa voltar a crescer.

Por Nilson Mello

*Os rankings sobre as maiores cargas tributárias variam de acordo com os critérios e também de ano a ano, mas, sem exceção, todos indicam que somos uma das maiores cargas do Mundo. De acordo com o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), somos a 15a maior carga entre mais de 190 países, a maior entre os países do BRICS (Brasil Rússia, Índia, China e África do Sul), emergentes que se equiparam a nós, e ainda o país de menor retorno da receita tributária em termos de bem-estar para a sociedade. 

Desenvolvimento

 

A Ford e as Reformas

O anúncio da saída da Ford do Brasil, após um século de operação no país, colocou novamente em evidência a necessidade de reformas estruturantes que garantam e melhoria do ambiente de negócios. A começar por um sistema tributário caótico, o arcabouço jurídico brasileiro é hostil ao empreendedor e aos investimentos, o que explica nossas baixas taxas de crescimento.

    Há 40 anos a economia brasileira cresce abaixo da economia global, uma defasagem que se acentuou na última década. De 2011 a 2020, o PIB brasileiro cresceu 2,2%, enquanto o do Mundo, 30,5% (FMI).

Um quadro legal desfavorável, que mina a competitividade e a produtividade do setor produtivo, é a principal razão do contínuo fechamento de unidades industriais no país. Portanto, em que pese os problemas intrínsecos da montadora americana e sua dificuldade em se adaptar às grandes transformações por que passa o setor automobilístico no Mundo, essa é a questão que deve ser enfrentada, de forma prioritária.

Levantamento feito pela Confederação Nacional do Comércio (CNC) mostra que de 2015 a 2020 36,6 mil indústrias foram extintas, o que equivale a quase 17 plantas industriais fechadas por dia. Somente no ano passado, 5,5 mil fábricas cerraram as portas. Principal obstáculo apontado por seus controladores? Carga tributária pesada e extremamente complexa, um problema que afeta, por óbvio, os outros setores da economia.

Com uma carga tributária de 33% do PIB, a mais alta entre os países emergentes, o contribuinte brasileiro trabalha quase 150 dias por ano para pagar impostos. E o problema não é somente a alta carga, mas o emaranhado fiscal de difícil compreensão. De 1988 até hoje foram editadas mais de 390 mil normas tributárias no país, o que equivale a 1,92 norma por hora, considerando os dias úteis, segundo a Associação Comercial de São Paulo.

Essa profusão de normas gera insegurança jurídica, engessa os ativos econômicos, afastando ainda mais os investimentos, e, claro, alimenta os conflitos fiscais. Por isso o litígio tributário hoje no Brasil alcança a impressionante cifra de R$ 3,4 trilhões (dados do Tesouro Nacional), valor comparável ao orçamento da União.

    À alta carga tributária poderia corresponder uma elevada taxa de investimento, um fator decisivo para gerar desenvolvimento sustentável, mas evidentemente isso não ocorre – do contrário, não teríamos desempenho pífio há tantas décadas – porque as receitas públicas, tanto da União, como dos demais entes federados, estão praticamente todas elas comprometidas com o custeio de máquinas administrativas dispendiosas e pouco eficientes.

    Já foi dito, mas convém sempre repetir: este “Estado” paquidérmico engendrado pela Constituição de 1988 deixou de ser o meio pelo qual se fomentaria uma sociedade mais justa e próspera, para se tornar um fim em si mesmo - uma distorção perversa que precisa ser revertida. O fim deve ser o bem-estar do conjunto da sociedade. Por essa razão, a agenda de 2021 deve estar prioritariamente voltada para as Reformas Administrativa e Tributária, além do combate à pandemia.

Por Nilson Mello

   

Artigo

A pseudoReforma Tributária da PEC-45

    A aprovação da Reforma da Previdência em 2019 foi um passo decisivo, porém, ainda insuficiente para garantir equilíbrio financeiro à máquina pública federal e permitir a retomada da capacidade de investimento do Estado. Para 2020, outras duas reformas estruturantes de igual importância - e que por essa razão impõem um enorme desafio político -, a administrativa e a tributária, serão colocadas em marcha.

    Ainda é cedo para falar sobre a metodologia a ser adotada na Reforma Administrativa (suas principais medidas sequer foram detalhadas), mas, no que diz respeito à Tributária, algumas de suas vertentes foram discutidas e o governo já anunciou que ela será feita de forma segmentada, gradualmente. Essa decisão parece acertada tendo em vista a complexidade do sistema que temos hoje, e também considerando as diferentes esferas de Poder e de entes federados com inferência na questão – o que por si só exige um esforço político e um debate público muito maiores.

A reforma “parcelada” tomará como base algumas das propostas discutidas este ano, em especial a criação de um Imposto sobre Valor Agregado (reunindo cinco impostos e contribuições num só tributo), ideia que figura no principal Projeto de Emenda Constitucional em trâmite no Congresso sobre o Sistema Tributário - a PEC 45, da Câmara. O presente artigo é uma síntese de Parecer apresentado na Comissão de Direito Financeiro e Tributário do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB).

   

    O Imposto sobre Bens e Serviços - IBS

    A Proposta de Emenda Constitucional número 45 não é, a bem da verdade, uma proposta de "Reforma Tributária", e sim um projeto, com implicações constitucionais, para fundir três impostos e duas contribuições em um único tributo. Por não considerá-la uma "reforma" ampla, na melhor acepção do termo, utilizo aqui no texto a expressão entre aspas.

    Um projeto de "Reforma Tributária" implica a reformulação de todo o sistema, devendo contemplar, em minha opinião, como eixos norteadores, sete parâmetros: 1. A simplificação do sistema; 2. A ênfase tributária na renda e não na produção; 3. A defesa do princípio da não-cumulatividade; 4. A preservação da capacidade financeira do Estado; 5. A manutenção do pacto federativo; 6. O estímulo à produção e ao desenvolvimento; e 7. O respeito à progressividade em oposição à regressividade.

    A presente análise foca, em particular, a questão da ênfase tributária - por considerá-la mais importante no escopo da PEC-45 -, embora também discorrendo sobre outros parâmetros. De antemão, vale dizer que a proposta não parece ter a capacidade de atender ao menos a outros cinco parâmetros de aferição, quais sejam, a simplificação do sistema, a redução da carga, a não-cumulatividade, o pacto federativo e a progressividade.

    No que tange à simplificação do sistema, o que se percebe é que a fase de transição (dez anos) para o modelo de unificação dos cinco tributos (IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins) no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), previsto na PEC-45, é tão longa e as medidas e providências dela decorrentes tão complexas que talvez anulem ou reduzam o eventual efeito positivo no curto e no médio prazos. Tendo em vista a urgência de um sistema mais simples, o efetivo custo-benefício da unificação pode demorar a ser sentido, o que nos leva a questionar se, neste sentido, a proposta de fato representaria uma vantagem.

    A demora é ainda maior quando se trata de consolidar o novo modelo de repartição de receitas entre os entes federados. De acordo com o parágrafo 5º do art. 152-A, introduzido na Constituição pela proposta de reforma, a receita do IBS "será distribuída entre União, Estados e Municípios proporcionalmente ao saldo líquido entre débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente", nos termos da Lei Complementar que deverá ser aprovada visando a disciplinar a matéria. Pelo mecanismo de transição da unificação dos tributos, essa repartição só será plena e estará totalmente concluída no quinquagésimo ano a contar do ano de estabelecimento de alíquota de referência de cada ente, à luz do que estabelece o caput e o parágrafo 3º do art. 120 introduzido pela proposta no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

    Quanto à redução da carga, entendo que, diante do abismo fiscal que enfrentamos hoje no país, tal parâmetro só poderia estar presente caso houvesse uma compensação por meio de outras fontes de receita no curto prazo, o que não é o caso. Já no que tange a aplicação da não-cumulatividade, há sérias dúvidas se o modelo introduzido pela PEC-45 conseguirá preservar este princípio, embora faça menção expressa a ele entre os seus objetivos.

    No que diz respeito à manutenção do pacto federativo e o pretendido esvaziamento da "guerra fiscal", a dúvida é se não haverá disputas concorrenciais com efeitos deletérios sobre a receita entre estados e entre municípios, uma vez que a autonomia para estabelecer as alíquotas de sua competência, dentro da composição do IBS, está mantida - o que não poderia deixar de ser em respeito ao próprio princípio federativo. O mecanismo de composição e repartição de receitas do IBS, cuja incidência se dá em operações de naturezas distintas, que antes eram de responsabilidade de três impostos e duas contribuições, é por si só de difícil compreensão, devendo gerar dúvidas entre contribuintes e autoridades fiscais.

    Sobre a progressividade, o princípio guarda relação direta com a mudança da ênfase tributária, que, no caso do Imposto sobre Bens e Serviços introduzido pela PEC-45 sai da produção para o consumo. A ênfase da proposta está no consumo, desonerando a produção. Cabe ressaltar que Impostos de Valor Agregado (IVA), como é o caso do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), são, por definição, tributos cuja incidência recai sobre o consumo, ainda que o contribuinte seja o produtor, o prestador de serviços, o comerciante, o locador etc. Tal modelo não é em si negativo, haja vista que traz a vantagem de desonerar a produção, o que tem efeitos econômicos e sociais positivos.

    Contudo, para que um modelo com ênfase no consumo seja socialmente adequado (e isso vale, sobretudo, para um país com os níveis de desigualdade que temos no Brasil), é preciso que estabeleça de forma clara como se dará a compensação a famílias de baixa renda, posto que, com a ênfase no consumo, elas estão injustamente equiparadas ao contribuinte de maior poder aquisitivo. Ressalte-se que o IBS (a exemplo de todos os IVAs no Direito Tributário comparado), como o próprio autor da PEC reconhece em suas justificativas, não é ferramenta própria para políticas públicas.

    Neste sentido, vale salientar que, pela proposta, as alíquotas poderão variar entre os entes da Federação, respeitando o princípio federativo, mas não poderão ser diferenciadas em relação a produtos e serviços. Assim, não poderá haver, por exemplo, uma tarifa menor para as cestas básicas, que têm por finalidade o atendimento ao consumidor de baixa renda, que gasta quase a totalidade de seu salário com a sua subsistência. A alíquota final, com as devidas compensações de débitos e créditos tributários ao longo da cadeira, será de 1%.

    O próprio autor do projeto tenta se explicar, nas justificativas de sua proposta. Vejamos:

  "Isso não significa que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo. Para tanto, propõe-se um modelo em que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda. Este modelo seria viabilizado pelo cruzamento do sistema em que os consumidores informam o seu CPF na aquisição de bens e serviços (já adotados por vários Estados brasileiros) com o cadastro único dos programas sociais. Trata-se de um mecanismo muito menos custoso e muito mais eficiente do ponto de vista distributivo que o modelo tradicional de desoneração da cesta básica de alimentos".

    Notamos, pelo enunciado acima, que o deputado Baleia Rossi reconhece que o modelo introduzido pela PEC-45, ao transferir a ênfase tributária para o consumo, é regressivo - e por isso injusto. Porém, mesmo reconhecendo tal característica, não foi capaz de trazer para o corpo da Emenda Constitucional que propôs um mecanismo claro e bem estruturado para, conforme suas palavras, proteger da regressividade as "famílias mais pobres". Vale dizer que a regressividade é talvez um dos traços mais perversos do atual sistema tributário brasileiro e, sendo assim, um projeto que se pretende uma "Reforma" deveria enfrentar o problema apresentando uma solução consistente, o que não ocorre na PEC-45.

    Saliente-se que nada há de errado em se promover a desoneração da produção, eis que essa é também uma medida que traz avanços sociais, na medida em que estimula o setor produtivo (este, combalido por um ambiente hostil ao empreendedorismo), devendo figurar como eixo de qualquer reforma do sistema. Porém, a ênfase no consumo como forma de desonerar a produção não pode ser um "valor-princípio" absoluto, devendo ser compensada por outros mecanismos no âmbito de uma mesma reforma.

    Assim, a PEC-45 deixa a desejar por não explicitar como seriam as medidas compensatórias para famílias de baixa renda. Aliado a esse "defeito" de origem, faltou à proposta tratar da renda, mais precisamente, do Imposto de Renda de pessoas físicas e jurídicas, bem como a Contribuição sobre Lucro Líquido (CSLL), eixo pelo qual, também poderia, no que se refere ao IR, desonerar o contribuinte de menor renda, a partir de mecanismos de progressividade, tendo em vista: 1. compensar a ênfase dada ao consumo pelo imposto de valor agregado proposto pela PEC (o IBS); e 2. preservar a capacidade financeira do Estado, tendo em vista os graves desafios e incertezas fiscais que se avizinham.

    Ao desonerar a produção, a PEC-45 traz uma real contribuição para o desenvolvimento do país, e por essa razão não deve ser descartada de pleno. Porém, é imperativo que se faça a sua adequação no que toca a elaboração de mecanismos compensatórios para o consumidor de baixa renda, dentro de política pública específica.    Ao optar por uma Reforma Tributária segmentada, a ser feita gradualmente, o governo terá a chance de ajustar e aprimorar as principais medidas apresentadas até o momento, em especial a criação do IBS, presente não apenas na PEC-45 como também na PEC-110, do Senado (objeto de um próximo artigo). É o que se espera.

     

*Por Nilson Mello

Artigo

O abismo fiscal e as reformas

    A dívida pública brasileira hoje, de acordo com o Ministério da Economia, é de R$ 3,89 trilhões, devendo chegar a R$ 4,3 trilhões até o final do ano. A despeito da pesada carga tributária imposta à sociedade[1] e dos esforços para contenção de despesas discricionárias que vêm sendo empreendidos nos últimos anos, sobretudo pelo Governo Central (inclusive no final da administração Dilma), visando a reduzir o rombo fiscal, a dívida pública segue uma dinâmica de crescimento.  Para exemplificar, ela foi de 76,7% do PIB em 2018, deve ficar em 78,7% em 2019 e alcançar os 80% em 2020, previsão que já considera, segundo o governo, eventuais efeitos positivos da Reforma da Previdência, concluída nesta quarta-feira (23/10).

    Numa análise isenta, as razões para o recorrente desequilíbrio fiscal que há anos o país enfrenta (e que, mais recentemente, se refletem em repetidos déficits primários desde 2013), assim como para o esgotamento da capacidade de investimento do Estado, não podem ser atribuídas apenas à má gestão ou a equívocos de políticas econômicas adotadas por administrações passadas, sobretudo as mais recentes, devendo, necessariamente, considerar as características intrínsecas da matriz constitucional, na qual se assentam o arcabouço fiscal e da economia do país.

    A Constituição da República - a "Carta Cidadã" de 1988 - é uma Carta de inspiração social, como o próprio nome revela. Foi elaborada, podemos dizer, com o elevado intuito, entre outros, de regatar a "dívida social" de uma nação cujos índices de desigualdade estão entre os piores do mundo[2]. Da busca por esse objetivo resultou uma Constituição com dispositivos não apenas materialmente constitucionais como formalmente constitucionais e, consequentemente, um texto mais extenso e detalhista.

    Neste sentido, seria não apenas uma Carta Constitucional, de princípios norteadores do Estado e de suas instituições, como também um programa geral de governo.

    Podemos assumir que o constituinte de 1988 teve o legítimo e elevado objetivo de engendrar um "Estado social", e com isso promover uma melhoria da distribuição de renda e dos indicadores sociais de forma geral. Contudo, o que observamos hoje é que a matriz constitucional ensejou uma máquina pública de baixa eficiência, difícil administração e extremamente onerosa, com forte descompasso entre receitas e despesas e, consequentemente, déficits fiscais recorrentes[3]. O grande número de emendas e reformas que foram aprovadas de 1988 para cá, na tentativa de garantir governabilidade ao Estado, confirma esse diagnóstico. Contraditoriamente, não houve, no período decorrido desde a promulgação da Carta, um grande salto no que diz respeito ao desenvolvimento econômico e social.

    Do ponto de vista fiscal, o Estado brasileiro, dentro do modelo que a matriz impõe, não logra alcançar o equilíbrio orçamentário, tendo, ao mesmo tempo, exaurido a sua capacidade de investimento. A dificuldade de exercer o papel de indutor da Economia - como seria de se esperar tendo em vista a matriz constitucional de viés claramente intervencionista - decorre em grande medida do direcionamento da maior parte das receitas para as chamadas despesas obrigatórias. Válido é lembrar que Previdência e folha salarial de servidores ativos e inativos abocanham hoje mais de 80% do orçamento, deixando pouco espaço de manobra para o gestor público.

    O Leviatã[4] que emergiu do "modelo" consolidado em 1988, e que muitas vezes assume a forma de empreendedor, entrou em colapso, conforme discorrem Musacchio e Lazzarini em "Reinventando o capitalismo de Estado"[5]. Cabe dizer que um Estado reconhecidamente voraz na arrecadação tributária, para fazer face às suas crescentes e pesadas despesas, tende a ter menor sucesso - por melhores que possam ser as intenções - no estímulo ao setor produtivo.

    O modelo embute um paradoxo: a carga tributária de cerca de 35% do PIB, o que inclui encargos sociais e trabalhistas, apesar de ser a mais alta entre os países emergentes e uma das mais elevadas mesmo comparada às nações de maior renda, não é capaz de financiar a máquina estatal, ao mesmo tempo em que representa um lastro para o setor produtivo.    

    A questão dos déficits recorrentes se reverte de um aspecto social perverso, se considerarmos que, quanto maior é o descompasso fiscal, mais dinheiro o governo estará destinando ao pagamento dos juros da dívida pública, comprometendo o aporte de investimentos em áreas essenciais.

    Em 2017, o governo gastou com o pagamento de parte da dívida vencida e dos juros R$ 462 bilhões[6], o equivalente a cinco vezes o que foi gasto com programas de assistência social. Mas, como deixar de pagar a dívida e seus juros está fora de questão - não só pela perda de credibilidade do governo e de confiança no país que isso ocasionaria, mas pelo colapso que geraria no sistema e o efeito devastador sobre toda a cadeia econômica -, a saída racional e mais compromissada com a questão social é justamente equilibrar o orçamento. Esse reequilíbrio  passa, necessariamente, pelas reformas estruturantes em discussão - Trabalhista, Previdenciária, Tributária, Administrativa. Esse conjunto de mudanças simboliza também um novo pacto federativo, diferente daquele de 1988.

    Do ponto de vista do empreendedor, as dificuldades não estão representadas apenas pela forte tributação, mas por um ambiente de intensa burocracia, decorrência direta do maior grau de intervencionismo e dirigismo da máquina pública agigantada que daí resulta.

    Na área tributária, essa burocracia é potencializada pelo grande número de obrigações acessórias que o contribuinte enfrenta no seu dia a dia em meio a um sistema reconhecidamente confuso, o que reforça a necessidade de uma "reforma" que contemple a sua simplificação.

    Para se ter a clara noção desse emaranhado burocrático com o qual o empreendedor e o contribuinte de forma geral se deparam, basta dizer que de 1988 até hoje foram editadas, em matéria tributária, 390.726 normas[7]. Isso equivale a mais de 1,92 normas tributárias por hora, considerando apenas os  dias úteis.

    Nesse período, como sabemos, foram criados inúmeros tributos (alguns já extintos), tais como Cofins, Csll, PIS Importação, ISS Importação, Cide e CIP. Não por outra razão, em 30 anos houve 16 emendas constitucionais tributárias, na tentativa de dar mais racionalidade ao "caos".

    Portanto, a "Carta Cidadã" de 1988, pretendendo promover um Estado social, acabou por consolidar uma máquina dispendiosa e um círculo vicioso na economia, na medida em que a burocracia e a alta tributação são fatores que inibem o setor produtivo, o que acaba se refletindo em baixos índices de crescimento econômico, impossibilitando avanços sociais mais expressivos.

    Em resumo, é esse o contexto econômico, fiscal e administrativo que tem levado à discussão das reformas estruturantes, como a Reforma da Previdência, aprovada esta semana, a Tributária, cujo trâmite e debate já se iniciaram com a Proposta de Emenda Constitucional número 45, na Câmara, e a Proposta de Emenda Constitucional número 110, no Senado, bem como a Administrativa, em gestação.

    O abismo fiscal e econômico no qual a Constituição de 1988 precipitou o Brasil não nos deixa escolha a não ser enfrentar, com racionalidade, o desafio das reformas. O mérito do atual governo será medido pelo empenho em levar adiante essa tarefa, superando imensos obstáculos políticos erguidos, sobretudo, por posições  corporativistas, além de ideológicas, que por essa razão não representam os verdadeiros interesses da sociedade.

Por Nilson Mello*

(*advogado e jornalista, pós-graduado em Economia e em Direito Financeiro e Tributário)

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[1] Nota: de acordo com os economistas José Roberto Afonso e Kleber Castro, a carga tributária atingiu 35,07% do PIB em 2018 (o equivalente a R$ 2,3 trilhões), o que significa que, em média, cada brasileiro recolheu R$ 11,9 mil tributos aos cofres públicos no ano passado. Artigo no Website JRRA. Link: https://www.joserobertoafonso.com.br/consolidacao-da-carga-tributaria-afonso-castro/

[2] Nota: O Índice de Desenvolvimento Humano do Brasil é hoje de 0,699, o 73° lugar no ranking mundial da ONU.

[3] Nota: para este ano, a previsão de déficit fiscal primário (descontados os juros) é de R$ 139 bilhões; em 2018, o déficit fiscal foi de R$ 120 bilhões. Para 2020, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias  (PLOA)  estabeleceu um déficit de R$ 118,9 bilhões. A previsão  de redução de déficit, segundo analistas, é resultado da contenção de gastos discricionários pelo governo,  da perspectiva de relativa melhora das receitas tributárias em função da retomada da atividade econômica e das privatizações.  O Estado de Minas - 30/08/2019. Link: https://www.em.com.br/app/noticia/economia/2019/08/30/internas_economia,1081327/ploa-preve-deficit-primario-de-r-124-1-bilhoes-em-2020-no-governo-cen.shtml

[4] Nota: na obra clássica do filósofo inglês Thomas Hobbes , publicada em 1651, o Leviatã,  inspirado na figura bíblica, é o monstro que se responsabilizará pelo Contrato Social firmado entre governantes e governados.

[5] MUSACHIO, Aldo e Sergio Lazzarini. "Reinventando o capitalismo de Estado - O leviatã dos negócios: o Brasil e outros países". São Paulo, Editora Schwarcz, 2015.

[6] Dados da Agência Brasil, em https://www.brasil247.com/economia/pagamento-de-juros-da-divida-publica-e-mais-que-o-dobro-do-gasto-com-saude-e-educacao.

[7] NOTA: Os dados são do IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, em  https://ibpt.com.br/noticia/2683/Quantidade-de-NORMAS-EDITADAS-NO-BRASIL-30-anos-da-constituicao-federal-de-1988.