O Supremo não é Poder Moderador

 

O embate do IOF: tributo regulatório 
ou mera ferramenta arrecadatória em crises fiscais?

Nilson Vieira Ferreira de Mello Jr*.

          No novo capítulo do embate entre Executivo e Legislativo envolvendo o aumento das alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), o Supremo Tribunal Federal (STF) deu prazo até sexta-feira (11) para que o Congresso explique por que derrubou a medida do governo.

Ao mesmo tempo, agendou para o dia 15 de julho uma “audiência de conciliação” entre governo e Congresso, com o objetivo de as partes encontrarem uma saída para o impasse.

Até lá ficam temporariamente suspensos tanto os decretos presidenciais que majoravam as alíquotas do IOF (Decretos n. 12.466/2025 e n. 12.467/2025, substituídos pelo Decreto n. 12.499/2025) e o Decreto Legislativo n. 176/2025, que derrubou os aumentos.

          Antes de prosseguir na análise crítica dessas decisões, vamos tentar entender melhor como se deram essas marchas e contramarchas judiciais relativas ao IOF.

Em primeiro lugar, é preciso esclarecer que essas decisões do STF foram tomadas em caráter provisório, ou seja, em medida cautelar, no âmbito do julgamento conjunto, no último dia 4, de uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) e de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) atinentes à matéria.

A ADI n. 7827, impetrada pelo Partido Liberal (PL), questiona a constitucionalidade dos decretos presidenciais que majoraram as alíquotas de IOF, alegando que houve “desvio de finalidade”, ou seja, o aumento teria sido usado não de forma regulatória, como cabe a um tributo extrafiscal, mas para aumentar a arrecadação, permitindo ao governo fechar as suas contas.

Por sua vez, a ADI n. 7839, impetrada pelo Partido Socialismo e Liberdade (Psol), questiona a constitucionalidade do Decreto Legislativo n. 176/2025 do Congresso, que derrubou o aumento de alíquotas de IOF editado pelo Executivo, arguindo que, na medida, o Legislativo não aponta claramente onde teria havido a “exorbitância do poder regulamentar” por parte do Executivo, o que ofenderia o princípio da separação de Poderes prevista no art. 2º da Constituição, o que evidenciaria a inconstitucionalidade do ato legislativo.

O inciso V do art. 49 da Constituição dispõe que é competência exclusiva do Congresso Nacional “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa”.

O Psol, em sua ADI, entendeu que esta exorbitância não ficou claramente identificada, daí porque, na sua decisão preliminar, o STF deu prazo para que o Legislativo clarifique os fundamentos constitucionais para a derrubada do aumento de alíquotas.

Ressalte-se que, para o PL, conforme expresso na ADI n. 7827, a “exorbitância” estaria na majoração de alíquotas em caráter claramente arrecadatório, visando aumentar o caixa do Tesouro com receitas tributárias adicionais, usando para tanto tributo regulatório (IOF), cuja função precípua é regular comportamentos, , econômicos ou sociais.

 Na ADI, o PL lembra que a majoração de alíquotas representaria um aumento de 60% na tributação do IOF. O STF, cautelarmente, por entender que há, de fato, indícios de “desvio de finalidade”, ou seja, um intuito meramente arrecadatório, e não regulatório, suspendeu os aumentos.

Neste aspecto, válido é ressaltar que, em se tratando de tributos extrafiscais, ou seja, de caráter regulatório estrito (e não fiscal), como são os casos, além do IOF, do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Imposto de Importação (II) e do Imposto de Exportação (IE), o Executivo tem a prerrogativa (art. 153, parágrafo 1º da Constituição) de majorar as suas alíquotas por decreto, sem observar o princípio da anterioridade (ou seja, o aumento vale para o próprio exercício), desde que não haja “desvio de finalidade”. Em outras palavras, desde que o intuito não seja meramente arrecadatório.

Todos esses fatos e argumentos sumariamente considerados, devemos lembrar que é legítimo que partidos políticos recorreram ao Supremo, nossa Corte Constitucional, sempre que entenderem que há atos normativos, emanados do Executivo ou do Legislativo, que ferem a Constituição. Por sinal, desde a promulgação da Constituição de 1988, os partidos políticos estão entre os entes que mais ingressam no Supremo contra atos do Executivo e do Legislativo.

O papel do Supremo, por conseguinte, é julgar esses questionamentos à luz da Constituição, invalidando e afastando do ordenamento os atos que julgar serem inconstitucionais e, contrariamente, reconhecendo e validando aqueles que considerar que estão em consonância com a matriz constitucional. 

O que não parece ser papel do Supremo, e aqui retomamos a análise crítica não empreendida de início, é que o Supremo alargue a sua competência e amplie a elasticidade de suas funções para que possa realizar “audiência de conciliação” entre Executivo e Legislativo, como se Poder Moderador fosse. Ressalte-se que, na Constituição, não há qualquer previsão para que o Supremo proponha e assuma tal papel.

A propósito, audiência de conciliação é uma expressão que nos remete a varas de família, em casos como, por exemplo, litígios de casais em separação disputando a guarda dos filhos, ou à esfera trabalhista, onde é imprescindível a mediação entre empregados e empregador, pelo Judiciário, tendo em vista ser uma das partes, teoricamente, hipossuficiente.

Em resumo, a audiência de conciliação entre governo e Congresso, proposta pelo ministro Alexandre de Moraes, é algo totalmente atípico e inusitado, a rigor, um impulso inconstitucional, mesmo que levemos às últimas consequências a interpretação do art. 2º da Carta.

Esse comando constitucional preconiza a harmonia entre os Poderes da República, mas não prevê a mediação do Judiciário nem menciona audiência de conciliação entre os Poderes da República. O Executivo é hipossuficiente?

Assim, no nosso entendimento, por melhores que possam ser (e aqui vai o benefício da dúvida) as intenções do ministro Alexandre de Moraes, tal caminho configura uma inovação constitucional. Para além disso, é uma imprudência o Supremo se imiscuir em negociações políticas – que, a rigor, é o que está acontecendo.

O que o Supremo deve decidir, à luz da Constituição, é se o aumento de alíquotas do IOF decretado pelo governo é ou não válido ou se visa, simplesmente, robustecer o caixa do governo, pressionado pelos recorrentes aumentos dos gastos públicos, configurando desvio de finalidade. O Supremo não é Poder Moderador.

*Advogado e jornalista pela PUC-Rio, é mestre em Filosofia pela mesa universidade, pós-graduado em Direito Tributário pela FGV-Rio e em Economia pela UFRJ, e sócio do Ferreira de Mello Advocacia

Autonomia do Banco Central

 

Livre de ingerências

(Obs: Artigo publicado simultaneamente com o Correio da Manhã)

No primeiro teste para dizer a que veio sob nova direção, o Congresso se saiu bem, aprovando um projeto de caráter técnico, há muito esperado, em regime de urgência, o que contribui para afastar, ao menos por enquanto, os receios de uma autuação marcadamente fisiológica, em detrimento da desafiadora pauta de reformas com a qual se comprometeu.

Por 399 votos a 114 a Câmara aprovou na quarta-feira a autonomia do Banco Central, uma medida que há 30 anos dormitava nos escaninhos do Legislativo, sem que houvesse empenho por parte dos governos ou de parlamentares – às vezes de ambos, em associação ­– em transformar a matéria em realidade, a despeito de ser quase um consenso entre economistas das boas escolas em todo o mundo.

O Projeto de Lei Complementar (PLP 19 de 2019), que já havia sido aprovado pelo Senado, onde teve origem, vai agora à sanção presidencial. O PLP era um dos itens da lista de 35 “reformas” prioritárias encaminhadas pelo Executivo ao Legislativo, no início deste mês, por ocasião das eleições dos presidentes das duas Casas. Dá para dizer que daqui para frente o comportamento do Congresso será sempre assim? Não, não dá, mas o início foi promissor.

De acordo com nota do próprio BC sobre a aprovação, a doutrina econômica e a experiência internacional mostram que a autonomia da Autoridade Monetária contribui decisivamente para se alcançar níveis mais baixos de preços e conter a volatilidade da inflação, sem prejudicar o crescimento econômico. Pelo projeto aprovado, o órgão não estará mais vinculado ao Ministério da Economia e passa a ter autonomia técnica, operacional, financeira e administrativa.

Para ficar livre das ingerências políticas, o mandato de seu presidente não será mais coincidente com o do presidente da República, com diferença de dois anos, e os de seus nove diretores serão escalonados, com início também intercalado. O BC passará a perseguir, por disposição legal, dois objetivos prioritários: estabilidade de preços e fomento ao pleno emprego.

Não foram poucas as vezes ao longo da história que o Brasil utilizou indevidamente o Banco Central para fazer política social, com resultados sempre insuficientes ou até desastrosos (hiperinflação). Como bem lembrou o deputado Paulo Ganime (Novo/RJ), durante a votação, política monetária não é o instrumento apropriado para se fazer política social.  Medidas populistas e demagógicas são contrárias ao papel de guardião da moeda.

Partidos que se autoproclamam “progressistas” se colocam invariavelmente contra a autonomia do BC (algo que a votação no Congresso confirmou). Não entendem que não é o mercado financeiro que se beneficiará de sua independência, mas a sociedade, que passará a contar com uma condução técnica na política monetária, livre de interferências indevidas.

Por Nilson Mello

Eleições no Congresso

  

Que seja o ano das reformas

(Obs: uma versão resumida deste artigo foi publicada simultaneamente com o jornal Correio da Manhã)

         Com as eleições de Senado e Câmara concluídas esta semana, começa agora para valer o ano político com uma das agendas mais robustas já enfrentadas pelo Congresso, a começar pela votação este mês da Lei Orçamentária anual. Sua apreciação pelo Legislativo não foi possível em dezembro por conta das discussões em torno da pandemia, bem como das próprias disputas envolvendo o pleito nas duas Casas.

         O Orçamento anual tem como base a Lei de Diretrizes Orçamentárias, essa sancionada no apagar das luzes (foscas) de 2020.  A LDO trabalha com um cenário de crescimento de 3,2% do PIB, inflação na casa dos 3% e taxa de juro em 2,1%. Com base nesses (além de outros) parâmetros deverão ser planejados os gastos e investimentos governamentais de um exercício que, segundo promessa do Ministério da Economia, poderá ser o marco do início da redenção fiscal do país.

         A redenção viria pela aprovação das Reformas Administrativa e Tributária, objetivos com os quais os presidentes eleitos do Senado e da Câmara, respectivamente, Rodrigo Pacheco e Arthur Lira, já se comprometeram. O discurso é animador porque ambas as reformas são necessárias para o país reconquistar o equilíbrio fiscal e caminhar para o desenvolvimento sustentável. Nos últimos 40 anos, por conta de uma estrutura administrativa e tributária desfavorável ao setor produtivo, o Brasil cresceu muito abaixo da média dos países emergentes e até mesmo da média global.

Acrescentem-se às reformas as privatizações e marcos legais importantes, como o das ferrovias. Ressalve-se que é legítimo que o eleitor tenha dúvidas se um corpo parlamentar historicamente fisiológico, pouco comprometido com agendas programáticas relevantes, como a que ora se impõe, será capaz de cumprir o desafio. Contribui para eventual desconfiança o fato de tais reformas mexerem com privilégios dos servidores públicos e da própria classe política encarregada de operar as mudanças.

 Contudo, não se paga nada por acreditar, até porque, verdade seja dita, nunca se chegou tão perto de levar adiante essas tarefas: há uma declarada aliança entre governo e Congresso em torno de todas essas questões. Se essa “aliança” servir apenas para blindar o governo e dar-lhe um salvo-conduto, o próprio eleitor, escaldado pelos estelionatos eleitorais passados, poderá manifestar a sua desaprovação no ano que vem ao depositar o seu voto urnas. A sociedade está alerta.

Não cabe falar em “compra de voto” para definir as eleições do Senado e da Câmara, tampouco em cooptação do Legislativo pelo Executivo. A liberação de recursos do Tesouro para atender às emendas apresentadas ao Orçamento pelos parlamentares, totalizando cerca de R$ 500 milhões em janeiro, foi feita dentro da Lei. Vale salientar que essas emendas são impositivas, ou seja, o governo é obrigado a liberar seus recursos ao longo do ano e tem poder discricionário para estabelecer a ordem de prioridade.

Portanto, é natural que tenha se emprenhado em liberá-las com intuito de estreitar o seu relacionamento com o Legislativo, tentando influenciar a eleição de candidatos às presidências do Senado e da Câmara que estivessem alinhados com suas propostas de governo. O estranho – e inimaginável – seria se o governo retivesse esses recursos às vésperas da eleição, jogando contra os seus próprios interesses e, por que não dizer, contra as propostas de reformas e privatizações que pretende ver aprovadas.

Liberação de emenda prevista no Orçamento não é compra de voto. Compra de voto é mesada dada a parlamentar, por meio de uma triangulação ilegal envolvendo empresas que se beneficiam de contratos superfaturados com o governo, como ocorria na época do “Mensalão” do PT.  Os senadores e deputados que elegeram Pacheco e Lira não estão obrigados a, daqui para frente, votar sempre com o governo.

 

Merece ser dito que os principais projetos de “Reforma Tributária” que já tramitam no Congresso precisam ser aprimorados. Tanto a PEC-45/2019, da Câmara (curiosamente, de autoria do deputado Baleia Rossi, candidato à Presidência da Casa derrotado), quanto a PEC-110/2019, do Senado, e o Projeto de Lei 3887/2020 do governo são, na verdade, propostas de unificação de tributos em um único imposto de valor agregado (os chamados IVAs). Os projetos desoneram a produção, o que é positivo, mas não promovem, a rigor, uma ampla reestruturação e simplificação do sistema como se espera.

De quebra, se não vierem acompanhados de medidas complementares, podem perpetuar uma das grandes injustiças que se pretende combater no atual sistema, que é a regressividade - ou seja, mais pobres se equiparando aos mais ricos, uma vez que a ênfase de incidência de qualquer IVA se dá no consumo. Portanto, há muito trabalho a ser feito no sentido de aperfeiçoar uma dessas propostas. Mas o fato de se ter uma base de discussão já é um grande avanço.

O ideal, inclusive, seria ter a Reforma Administrativa aprovada antes da Tributária, a fim de permitir mensurar as reais necessidades financeiras do Estado que os tributos terão que “sustentar”, uma vez que um dos eixos ideias da reestruturação do sistema é a redução da carga tributária, hoje uma das mais altas do mundo. Mas não seria razoável reduzir tributos potencializando o rombo fiscal, que já é gigantesco. Senadores e deputados acreditam em oito meses de discussão até a votação final. Mãos à obra.

Por fim, uma pauta conservadora nos costumes se mescla às reformas liberais – o que não deixa de ser uma inusitada união. É preciso lembrar que, goste-se ou não dela (e eu particularmente não gosto), essa pauta é legítima, pois foi parte da plataforma de campanha do governo. Um Parlamento longe dos radicalismos – e, na média, este é o perfil do Congresso – poderá barrar as propostas extremadas. Uma imprensa livre, crítica e plural - como convém a uma democracia -, também ajudará o eleitor a construir o seu juízo sobre o desempenho de parlamentares e governo, para dar o seu veredito em 2022. Mantendo o otimismo, apostemos no ano das reformas. Mas fiquemos atentos.

Por Nilson Mello

        

Comentário do Dia

Sinais trocados

    Em ao menos três aspectos, todos indesejáveis para a estabilidade política e a retomada da economia, o governo Bolsonaro e seus seguidores se assemelham aos petistas.

    O primeiro aspecto é o olhar para o passado, com a tentativa de reescrever a história de acordo com a sua visão de mundo e orientação ideológica - algo semelhante ao que o PF fez em seus anos de governo, só que em sentido inverso ou sinais trocados.

    A determinação do Planalto para que se comemore o movimento de 1964  nos quartéis tira o foco do presente e levanta dúvidas sobre o futuro, provando que o governo permanece refém do passado (e, assim como o PT, da orientação ideológica).

     O PT também tentou reescrever a história de acordo com a sua visão do mundo e, dessa forma, defendeu o indefensável, como regimes tiranos e o assassino Césare Battisti.

    O segundo aspecto é atribuir aos adversários e à imprensa os problemas causados pelos seus próprios erros.      Quem mais tem causado problemas ao governo é o próprio Planalto, ao fomentar discursos sectárias e intransigentes, hostilizando adversários políticos - derrotados nas urnas, saliente-se - , quando na verdade deveria passar a governar para todos, com discurso pró-ativo e conciliador. O PT também foi sectário e tratou adversários e imprensa como inimigos.

    O terceiro e pior aspecto em comum entre petistas e bolsonaristas é uma postura de superioridade (diria mesmo de arrogância) em relação às instituições, aí incluídos a Justiça, em espacial o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, o Congresso, as Forças Armadas e a própria imprensa, repreendida recorrentemente por fazer o que lhe cabe: criticar governos, não importa quais. Ora, a imprensa é o olhar onipresente do povo sobre os passos dos seus governantes.

    PT e petistas sempre atacaram a imprensa, postura idêntica à adotada hoje pelos bolsonaristas nas redes sociais e pelos próprios integrantes do Planalto. Este governo e seus seguidores  não estão acima do bem e do mal, não estão acima do Judiciário, do Legislativo e das demais instituições da República.

    Neste sentido, é particularmente preocupante a postura de afronta e arrogância dos filhos do presidente da República, a quem caberia o bom exemplo de respeito e deferência às instituições.

    Retomarei o tema em breve.

    Por Nilson Mello

 Estado de Direito

    Atropelos em processos penais tornam ilegítima a pretensão de se condenar criminosos.

    Se a punição vem por antecipação, e ao arrepio da Lei e do Estado de Direito, numa flagrante inversão do princípio democrático de presunção de inocência, ela não tem validade, e como tal desmoraliza as instituições que a sociedade, farta dos desmandos, quer em boa hora proteger e fortalecer.

    Punição pressupõe processo, contraditório, ampla defesa e julgamento, com os órgãos de Justiça mantendo-se equidistantes e imparciais, jamais assumindo os papeis investigativo e persecutório, que cabem à Polícia (Executivo) e ao Ministério Público.

    A credibilidade (e o estrito cumprimento) de decisões judiciais bem como o respeito pelo Judiciário como instituição do Estado Democrático serão tão maiores quanto maior for a defesa desses princípios no irrecorrível combate à corrupção que o país, já não sem tempo, empreende. (NM)

Anote

O paradoxo fisiológico

Cunha: o "toma lá, dá cá" aumenta ou diminui com ele?

Pode-se até dizer que a presidente Dilma Rousseff tentou acomodar interesses ao compor o seu ministério – com 39 nomes – para o segundo mandato. Um Congresso mais dócil e o apoio político mais amplo facilitariam a aprovação de projetos de interesse do Planalto – não necessariamente coincidentes com os da sociedade – e aquilo que se convencionou chamar de governabilidade. Até aí, nada fora da praxe “republicana” brasileira.

Contudo, passado um conturbado janeiro - em que a presidente se escondeu -, a crise institucional já se instalou. A prova está na eleição de Eduardo Cunha para a Presidência da Câmara, contra o candidato governista, e a total exclusão de integrantes do PT na formação da Mesa Diretora da Casa.

O resultado poderia ser encarado como uma vitória do processo democrático, ou seja, a confirmação, na rotina, do princípio da separação de Poderes, basilar na democracia, e, portanto, algo saudável e producente para o país. A menos, é claro, que o desfecho torne ainda maior a negociata do “toma lá, dá cá” e as demais práticas promíscuas que pautam as relações entre Executivo e Legislativo - hipótese bem provável.

De qualquer forma, esta é a primeira vez na longa história do fisiologismo brasileiro em que um governo loteia o seu Ministério sem conseguir o apoio do Legislativo ou da classe política. Uau!

Outra possibilidade - A não ser que não se pretendesse o compartilhamento de poder - em busca da mencionada governabilidade - mas, sim, o esvaziamento do PMDB e do próprio PT, com concentração de força política no Executivo. Dividir para governar?

O estilo autocêntrico e autoritário da mandatária autoriza o diagnóstico. A revolta da base - incluindo petistas, claramente divididos hoje - na Câmara reforça a tese. Tiro pela culatra.

O segundo mandato já começou com desgaste político. É preciso ser muito competente para transformar uma vitória nas urnas (ainda que apertada) em derrota. O quadro todo é ruim se considerarmos os desafios que o pais tem pela frente em 2015 e a dimensão dos ajustes que a área econômica precisará fazer para colocar novamente a casa em ordem, após o desmonte dos fundamentos econômicos promovido, sobretudo, de 2011 para cá.

Por falar nisso, por onde anda o ex-ministro da Fazenda Guido Mantega, presidente do Conselho da Petrobras?

 Por Nilson Mello