Perspectivas e infraesrutura

 

Da conjuntura ao novo modelo

de privatização dos portos

 

(Obs: este artigo foi publicado originalmente na Revista Portos & Navios)

Nilson Mello*

            O temor no início do ano de que o Brasil pudesse enfrentar uma fuga de investidores em decorrência das incertezas globais, que levam os agentes econômicos a se proteger do risco, se dissipou no decorrer de março, como efeito colateral – e paradoxal – da guerra da Ucrânia e a consequente valorização das commodities agrícolas e minerais.  O receio era reforçado pelo aumento dos juros pelo FED (Banco Central americano), como forma de combater a inflação, que chegou a 7,5% ao ano nos EUA, a maior taxa no país desde 1982, época do segundo choque do petróleo.

As incertezas persistem, porém, o aumento dos juros nos EUA, atraindo capitais para uma remuneração segura, encontrou um paralelo no Brasil, e pelas mesmas razões: aumento da Selic pelo BC a fim de reverter expectativas inflacionárias. Como resultado, houve significativo aumento da entrada de dólares no país, razão pela qual o real se tornou uma das moedas que mais se valorizaram em 2022.  

A valorização das commodities, por outro lado, fez com que a Bolsa de Valores brasileira (B3) se tornasse um dos destinos preferidos do mercado de capitais global. Nos três primeiros meses do ano, o saldo entre entradas e retiradas na B3 foi de R$ 93 bilhões, muito perto do valor total de 2021 (R$ 104 bilhões), com ingresso médio diário de R$ 1,3 bilhão, de acordo com reportagem do Estado de S. Paulo.

Em meio a essa importante dinâmica financeira, que melhora as perspectivas para o ano, o governo promoveu na quarta-feira (30/03) a mais arrojada rodada de leilões de privatização portuária da era republicana, desde a “primeira” Lei dos Portos (Lei 8.630/1993), não exatamente pelos valores envolvidos – que por si só não são desprezíveis –, mas pela mudança de paradigma, com a inauguração de uma nova modelagem jurídica para o setor.

Nos leilões, realizados em sessão na B3, foram concedidos à iniciativa privada a Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa), englobando os Portos de Vitória e Barra do Riacho, e mais três terminais: um de grãos no Porto de Santos (Terminal STS 11); um de carga geral no Porto de Suape (Terminal SUA 07), em Pernambuco; e um de granel no Porto de Paranaguá (Terminal PAR 32), no Paraná. Essas concessões totalizam mais de R$ 170 milhões em outorgas (pagamentos ao Tesouro), além de contribuições variáveis sobre as receitas ao longo de 25 anos de contrato, prorrogáveis por mais cinco.

Os investimentos em modernização e ampliação contratados são da ordem de R$ 1 bilhão, ao longo do prazo de concessão, somando projetos no âmbito da Codesa e nos outros três terminais leiloados. Entre os novos controladores, há investidores nacionais e estrangeiros, caso do grupo chinês Cofco, que arrematou o terminal santista sem concorrentes. No caso da disputa pela Codesa, vencida pela Quadra Capital, por meio de um Fundo de Investimento e Participações (FIP), superando o consórcio formado por Vinci Partners e Serveng, os aportes serão bem mais significativos.

Além da outorga de R$ 106 milhões, a Quadra Capital desembolsará R$ 327 milhões pelas ações da Codesa, arcará com R$ 520 milhões em custo de manutenção e investirá R$ 335 milhões em obras no decorrer da concessão. Mais do que pelas cifras, o leilão foi emblemático pela mudança da modelagem jurídica. A transferência da Codesa à iniciativa privada inaugura no Brasil um terceiro e inédito modelo de administração portuária, denominado Full Privatize Port, pelo qual o grupo adquirente se responsabiliza tanto pela infraestrutura quanto pela superestrutura do Porto Organizado (público), sem qualquer participação ou interferência do ente público, salvo indiretamente pelas normas regulatórias.

O Full Privatize Port a rigor significa a desestatização da própria “Autoridade Portuária”. O modelo é pouco utilizado no Mundo, tendo em vista a importância dada pelos Estados ao controle de entrada e saída de mercadorias em seu território. Mas é também visto por muitos especialistas como o instrumento mais eficaz de se promover uma célere modernização de grandes estruturas portuárias. Deverá ser o modelo das privatizações da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp), responsável pelo Porto de Santos, e da Companhia Docas de São Sebastião (CDSS), em leilões previstos para serem realizados ainda este ano.

Nas concessões de terminais em portos públicos no Brasil, prevalecia até hoje o conceito de Landlord Port, a exemplo do que ocorre na maior parte dos países. Por esse modelo, o governo permanece responsável pela infraestrutura (as áreas comuns do chamado Porto Organizado público), cabendo ao setor privado a administração da superestrutura, abrangendo máquinas e equipamentos, bem como o gerenciamento de pessoal e o controle da operação propriamente dita. Esse é o caso dos terminais sob concessão nos Portos Organizados (públicos) brasileiros, inclusive nos de Santos, Rio de Janeiro, Paranaguá e Salvador, entre outros.

Introduzido pela primeira Lei dos Portos (Lei 8.630/1993), o Landlord Port propiciou a modernização e a ampliação da infraestrutura portuária do país, graças aos pesados investimentos feitos nas últimas três décadas por diferentes concessionários em dezenas de terminais nos nossos principais portos.  Representou um grande salto em relação a um modelo arcaico, o Service Port, em que o governo se responsabiliza pela infraestrutura e operação, e é pouco utilizado no mundo, ou mesmo o Tool Port, pelo qual o Poder Público mantém o controle delegando apenas parte da operação à iniciativa privada.

Porém, no Brasil, a rigor, o arcabouço que regulamenta a atividade portuária é híbrido, uma vez que, paralelamente aos terminais sob concessão em portos públicos, existem os terminais eminentemente privados, os chamados Terminais de Uso Privado (TUPs). Essas estruturas, disciplinadas pela “nova” Lei dos Portos (Lei 12.815 de 2013), decorrem da implantação de terminais em terrenos de propriedade privada, fora dos Portos Organizados, e que passam a operar em regime de autorização, sob condições estabelecidas pela agência reguladora.

Com a introdução do modelo Full Privatize Port no leilão da Codesa, a questão é saber se o aprofundamento do hibridismo jurídico trará os resultados esperados, ou seja, uma aceleração na modernização do setor. Um grande desafio será o de compatibilizar a “convivência” dos dois modelos nos Portos Organizados a serem inteiramente passados à iniciativa privada e onde já existem terminais sob concessão, sobretudo tendo em vista os interesses potencialmente conflitantes entre os atuais concessionários, com direitos adquiridos, e o novo controlador de toda a infraestrutura. Esse será o caso da Codesp, responsável pelo Porto de Santos, onde operam, sob concessão, alguns dos maiores terminais da América Latina.

Uma coisa é certa: a partir dessa nova “arquitetura” jurídica para a desestatização, não se poderá culpar o governo pela falta de ousadia – o que não lhe garante isenção por um eventual aumento da judicialização do setor. De qualquer forma, a manutenção dos investimentos nos portos ganhou uma garantia a mais com a renovação do Reporto – o Regime Tributário de Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária. Isso foi possível graças à derrubada pelo Congresso, no último dia 25 de março, do veto presidencial à prorrogação do regime especial.

O Reporto foi instituído em 2004 e vinha sendo renovado a cada cinco anos, até dezembro de 2020, quando expirou e não teve mais prorrogação. Inserido no PL 4.199 de 2020, de estímulo à cabotagem (conhecido como BR do Mar, convertido na Lei 14.301/2022), sua prorrogação é fundamental para que os vultosos investimentos do setor, projetos financeiramente complexos, se concretizem. O regime suspende a cobrança do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Imposto de Importação (II), de PIS e Confins, além de dar outros benefícios tributários na compra de equipamentos para investimentos em portos e ferrovias.

No caso do Imposto de Importação, a suspensão é dada quando não houver similar nacional. Sem o regime, os investimentos no setor portuário tornam-se até 30% mais caros, segundo entidades do setor, comprometendo todo o planejamento de longo prazo. Vários projetos ficaram paralisados no último ano à espera de uma definição. O veto presidencial à sua prorrogação dentro do BR do Mar teve como justificativa o risco de inconstitucionalidade em função de uma renúncia fiscal com forte impacto orçamentário e sem previsão de receita compensatória.

Com a derrubada do veto pelo Congresso, o risco de inconstitucionalidade deixou de ser um problema do Executivo. Do ponto de vista prático, a prorrogação é sem dúvida um fator de desenvolvimento dos portos. Na verdade, o sucesso das desestatizações nos portos em grande medida depende de um regime especial de incentivos como o Reporto.

 

             

           

Comentário e Entrevista

A inflação é como uma gravidez

                            Jan   Fev   Mar  Abr   Mai   Jun   Jul    Ago   Set    Out   Nov   Dez

Combate à inflação tem a ver com expectativas – e, por óbvio, com credibilidade. Agentes econômicos – pessoas e empresas – comportam-se no que se refere ao consumo e a outros aspectos da economia, como os investimentos, levando em conta o grau de confiança naqueles que detêm o comando da política econômica.

Ao contrário do que possa parecer, não se trata de mero impulso, mas de racionalidade. Porque credibilidade é algo que tem a ver com a razão – com ratio – e não apenas com a emoção. As ações e as omissões individuais que movimentam (ou não) a economia tornam-se ainda mais curiosas – e complexas – se observadas em conjunto.

A manifestação individual projeta-se na sociedade e ganha medida coletiva, comprovando que a Economia não é “apenas” uma Ciência Exata – é também uma área de conhecimento sob uma forte e direta influência da subjetividade.

Com os índices de inflação persistindo em patamares elevados, próximos a romper o que seria o teto da meta (em alguns índices, já acima de 6,5% no acumulado de 12 meses), é razoável questionar o que não deu certo, no governo Dilma Rousseff, no que diz respeito ao controle de preços.

 A pergunta ganha maior relevância se considerarmos que, na retórica (de palanque e de gabinete), o atual governo sempre foi categórico em afirmar que não seria complacente com a alta do custo de vida. O assunto chegou à campanha eleitoral, merecendo destaque em alguns debates, mas, sem, contudo, mobilizar totalmente a opinião pública.

Na entrevista abaixo, Salomão Quadros, um dos maiores especialistas em inflação do país, apresenta alguns diagnósticos para explicar a, digamos, ousada trajetória da inflação.  Recorre a John Maynard Keynes para lembrar que “uma pequena inflação é como uma pequena gravidez”. A gestação, via de regra, prossegue e aumenta.

Há 12 anos coordenador de índices de preços na Fundação Getúlio Vargas, no Rio, onde foi professor de macroeconomia nos MBAs, há 30 um estudioso do assunto, autor de “Muito além dos índices – crônica, história e entrelinhas da inflação” (2008) e de uma infinidade de artigos publicados nos principais jornais do país, ele ressalta ainda que a estabilidade “resulta de um ambiente macroeconômico equilibrado” – o que já nos esclarece muita coisa. 

Abaixo, a íntegra da entrevista, que expressa a sua opinião, não necessariamente coincidente com a da FGV. Por Nilson Mello

ENTREVISTA SALOMÃO QUADROS

                                                               

Blog Meta Mensagem – A expectativa dos consumidores para a inflação nos próximos 12 meses, de acordo com a sondagem da Fundação Getúlio Vargas, é de alta de 7,2%.  Há uma clara expectativa inflacionária na sociedade.

Salomão Quadros – A taxa em 12 meses pelo IPCA está no teto do intervalo de tolerância da meta de inflação, que é de 6,5%. Está aí há três meses e aí deve permanecer pelo menos até o fim de setembro. Nos meses finais do ano, a taxa deve recuar ligeiramente, para algo perto de 6,3%. Ainda está pendente a decisão sobre o aumento da gasolina, que pode ser a repetição do que ocorreu em 2013. No ano passado, o aumento entrou em vigor em dezembro e o percentual autorizado de reajuste possivelmente foi calculado de modo a evitar que a inflação superasse a de 2012. Agora este cálculo precisa ser mais preciso porque o risco é de ultrapassagem do teto da meta. Esta longa consideração sobre o reajuste da gasolina mostra que o governo ainda se vale de mecanismos superados no combate à inflação, como o controle de preços.

BMM - Ao mesmo tempo em que o BC mantém a Selic em 11% ao ano, há menos de um mês o governo baixou medidas que dão novos estímulos ao crédito, além de promover novos impulsos fiscais. Você diria que essas são medidas contraditórias, que dificultam a política monetária (reduzindo o seu efeito) e que contribuem para a piora de expectativas econômicas, em especial quanto ao controle da inflação?

Salomão Quadros – Na política monetária, este ano os juros voltaram a subir, mas em 2012 eles haviam recuado para 7,25%, o equivalente a menos de 2% em termos reais. A política de hoje desestimula o consumo que a política de ontem estimulou. Normalmente, a política monetária, trabalha com uma visão de médio a longo prazos, e o objetivo é a convergência para o centro da meta (em países que adotam o sistema de metas de inflação). No Brasil, a inflação tem ficado sistematicamente acima do centro da meta e isto alimenta expectativas de taxas mais elevadas, dificultando o controle. Não devemos esquecer que a política fiscal, por ter sido expansionista, adiciona um viés inflacionário a este quadro.

BMM - Medidas anticíclicas (para estimular o crescimento em momentos de crise) devem ser sempre vistas com desconfiança, ou foi o governo que não soube agir dentro de parâmetros técnicos mais rigorosos, errando a receita ou a sua dose?

        Salomão Quadros - Medidas anticíclicas são legítimas e podem ser úteis para impedir que um país mergulhe numa recessão. Mas devem ser usadas com moderação, caso contrário caem em descrédito e podem gerar o efeito contrário ao desejado. O governo brasileiro seguiu políticas anticíclicas eficazes durante a crise de 2008 e, a partir de então, passou a lançar mão delas de maneira mais corriqueira. Vale lembrar que nem tudo se resolve com política anticíclica. Se uma pessoa tem medo de perder o emprego, ela não se endividará. Um estímulo creditício nestas circunstâncias terá efeito pouco relevante.

BMM - Em que medida a credibilidade (ou a falta dela) de um governo na condução da política econômica e do combate á inflação?

          Salomão Quadros - Credibilidade é o atributo daquilo em que se acredita, que é possível. Se um governo anuncia um objetivo, como o de conter a inflação, mas segue políticas incompatíveis com este objetivo, ele não desfruta de credibilidade e certamente não alcançará os resultados pretendidos. A credibilidade é construída, é um investimento que requer algum esforço e coerência ao longo do tempo. Como todo investimento, também oferece retorno. Um banco central que goze de grande credibilidade provavelmente controlará a inflação mais depressa e com menores custos em termos de juros altos e desemprego do que outro que não possua a mesma reputação. Neste caso, será preciso um esforço adicional para a construção de um grau mínimo de credibilidade. A independência é um mecanismo institucional que em muito contribui para a credibilidade do banco central e para a eficiência da política monetária. 

BMM – O governo continua a gastar muito, acima do que arrecada. Sem sequer entrarmos no mérito quanto à qualidade desses gastos, qual é o papel da política fiscal e, mais especificamente, qual a importância dos superávits primários na busca de uma economia estabilizada?

        Salomão Quadros – O superávit primário (o resultado das contas do governo excluídas as despesas com o pagamento de juros) é necessário para que o endividamento público não cresça. De outro modo, se o endividamento público for crescente, cresce o risco daqueles que financiam o governo, e aí se incluem não apenas os grandes investidores, mas também os pequenos poupadores que têm aplicações lastreadas em títulos públicos. Uma conta de juros alta requer superávits mais altos e assim por diante. Outro ponto que merece atenção é que o superávit fiscal deve ser sustentável. Não adianta muito se fazer um enorme esforço que depois seja revertido.

BMM – É possível combater inflação sem que se tenha uma política fiscal alinhada com a política monetária?

          Salomão Quadros – Quando a política fiscal se harmoniza com a monetária numa fase em que é preciso combater a inflação, os juros não precisam subir tanto. Uma política fiscal contracionista reduz a demanda e favorece o controle inflacionário.

BMM – O que o próximo governo, não importando o partido, e mesmo que seja o atual, reeleito, deve fazer para recolocar a inflação dentro da meta? E em quanto tempo isso pode ser feito?

        Salomão Quadros – Antes de voltar para o centro da meta, a inflação possivelmente se afastará dele por conta do necessário ajuste dos preços administrados. Mas este movimento é reversível. Vai requerer uma dose adicional de juros por um tempo razoável de modo a evitar que o choque provocado pelo ajuste dos administrados contamine o conjunto dos preços. Além disto, é importante que a política fiscal se torne menos expansiva. Mesmo que tudo isto aconteça, não veremos a inflação próxima do centro da meta antes de dois ou três anos.

BMM – Por fim, há crescimento sustentável sem estabilidade de preços?

          Salomão Quadros – A evidência histórica já demonstrou que a inflação controlada é uma condição necessária ainda que não suficiente para o crescimento de longo prazo. É possível compatibilizar inflação e baixo desemprego por algum tempo, mas, lembrando Keynes, uma pequena inflação é como uma pequena gravidez. É importante ressaltar que a estabilidade de preços não ocorre isolada e espontaneamente. Ela é decorrência de um ambiente macroeconômico equilibrado, resultado de políticas fiscal e monetária coerentes e harmonizadas, onde indivíduos, empresas e o próprio setor público possam por em prática o seu potencial de realizações econômicas.

FIM